REPUBLIKA HRVATSKA
Poslovni broj: Usž-2755/2025-2
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, dr. sc. Sanje Otočan, predsjednice vijeća, Mire Kovačić i Radmile Bolanča Vuković, članica vijeća, te višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice ZĐ, [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Trg Stjepana Radića 1, Zagreb, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-887/2024- 10 od 27. veljače 2025., na sjednici vijeća održanoj 22. listopada 2025.
p r e s u d i o j e
I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-887/2024-10 od 27. veljače 2025.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništenje rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551- 06/23-014/3025, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 28. prosinca 2023. (točka I. izreke) i zahtjev za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).
2. Osporenim rješenjem tuženika od 28. prosinca 2023. odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551- 06/23-014/3219, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-03 od 23. studenoga 2023.
3. Rješenjem prvostupanjskog javnopravnog tijela od 23. studenoga 2023. utvrđeno je da je tužiteljici prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja s danom 31. listopada 2023. na temelju članka 7. stavka 1. alineje 2. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18., 20/21., 25/22. – dalje: Odluka).
4. Tužiteljica žalbom pobija prvostupanjsku presudu radi bitne povrede odredaba upravnog spora, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava (članak 126. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, 36/24. - dalje: ZUS). Ističe da je korisnica socijalnih prava koje je stekla na temelju pojedinačnog pravomoćnog upravnog akta od 27. studenoga 2021. Navodi u bitnome da je sud donio svoju odluku na temelju Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba”, 25/22. – dalje: Odluka/22) kojom je izmijenjena i dopunjena Odluka o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba”, 10/18. i 20/21. - dalje: Odluka/18). Prvostupanjsko javnopravno tijelo je pozivom na članke 6. i 7. Odluke/22, i to tek 2023. godine, pokrenulo upravni postupak po službenoj dužnosti te neposredno rješavajući donijelo prvostupanjsko rješenje protivno uvjetima propisanim člankom 42. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine”, 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP). Smatra da je protekao procesni prekluzivni rok za donošenje rješenja jer je Odlukom/22 u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Smatra da sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku i da je shvaćanje suda da nije propisana posljedica u suprotnosti s ciljem ZUP-a. Ističe da je sud u krivu kada navodi da nije propisana posljedica propusta roka iz čanka 6. Odluke/22 jer je posljedica ta koja ipso iure proizlazi iz postupanja javnopravnog tijela kojim se zadire u prava stranke bez osnove u zakonu i bez zahtjeva stranke. Upire na odluke Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravnu prirodu rokova, čije dijelove u nastavku citira. Također upire i na pravna shvaćanja ovog Suda koja smatra primjenjivim u konkretnom slučaju. Navodi da je povrijeđeno načelo razmjernosti u odnosu na njezina prava stečena pravomoćnim rješenjem. Naglašava da je korisnica socijalnih prava koje je stekla na temelju pravomoćnog upravnog akta, a da se predmetna novčana pomoć obračunava i isplaćuje kao oblik drugog dohotka, s time da su korisnicima mjere uplaćeni i doprinosi za mirovinsko i zdravstveno osiguranje, a razdoblje korištenja je uračunato u mirovinski staž. S tim u vezi upućuje na odluku ESLJP-a prema kojoj naknada iz područja socijalne skrbi potpada pod pravo vlasništva zajamčeno Protokolom broj 1. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („Narodne novine - Međunarodni ugovori", 18/97., 6/99., 14/02., 13/03., 9/05., 1/06., 2/10. i 13/17. – dalje: Konvencija). Navodi da zakašnjelo zadiranje u pravo vlasništva predstavlja povredu prava vlasništva. Također spornim smatra je li tuženik postupio u predmetnoj upravnoj stvari, odnosno vodio upravni postupak u drugom stupnju te je sporna činjenica sadrži li drugostupanjsko rješenje uopće potpis te je li to potpis tuženika. Navodi i da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Upire na članak 23. ZUP-a. Navodi da je sud odbio provesti dokaze na okolnost utvrđivanja koji su to složeni, a koji najsloženiji poslovi i postoji li složeniji upravni posao u vezi s primjenom općeg akta, odnosno koji je rang imala konkretna službena osoba. Naglašava da joj je grubo narušeno pravo na pravično suđenje jer joj je sud u cijelosti onemogućio upoznati se s dokazima koje je izveo i nije joj dostavio spis upravnog tijela. Smatra da je došlo i do povrede zabrane retroaktivnosti, što je sud propustio zakonito cijeniti, s obzirom na to da se prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti, jer je rješavano ex tunc, a ne pro futuro, zadiralo u pravomoćni upravni akt za period koji je protekao prije nastupa izvršnosti. Ističe da je prvostupanjski sud propustio odlučiti o dijelu tužbenog zahtjeva kojim je predlagala poništenje prvostupanjskog rješenja. Predlaže poništiti presudu i vratiti predmet sudu na ponovni postupak, podredno usvojiti tužbeni zahtjev uz naknadu troškova upravnog spora.
Potražuje i trošak za sastav žalbe.
5. Tuženik, iako uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.
6. Žalba nije osnovana.
7. Ispitujući presudu prvostupanjskog suda u granicama žalbenih razloga, u skladu s člankom 134. stavkom 1. ZUS-a, Sud žalbene razloge ocjenjuje neosnovanima.
8. Iz spisa predmeta proizlazi da je zaključkom Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/19-013/894, URBROJ: 251-21-21-1/011-19-2 od 27. studenoga 2019. tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja.
9. Člankom 7. stavkom 1. alinejom 2. Odluke/22 propisano je da novčana pomoć prestaje posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina i korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.
10. S obzirom na to da je u upravnom postupku utvrđeno da je dijete tužiteljice za koje je ostvarila pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja navršilo 7 godina života dana 7. listopada 2023., a što tužiteljica nije osporila ni u upravnom postupku ni u upravnom sporu, pravilno je prvostupanjskim rješenjem od 23. studenoga 2023. utvrđeno da je tužiteljici prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja s danom 31. listopada 2023.
11. Prvenstveno u odnosu na prigovor o primjeni Odluke/22, ovaj Sud ističe da nije osnovan prigovor tužiteljice da se ne može Odluka primijeniti na korisnike mjere koji su pravo ostvarili po Odluci/16. Ovo iz razloga što je člankom 11. Odluke/22 propisano usklađenje novčane pomoći roditeljima odgojiteljima koji su novčanu pomoć ostvarili do stupanja na snagu te Odluke (do 15. svibnja 2018.), s mjesečnim novčanim iznosima iz članka 5. te Odluke. Pri tome se ističe da je o navedenim prigovorima odlučivao i ovaj Sud u sporu radi ocjene zakonitosti općeg akta u kojem je donesena presuda, poslovni broj: Usoz-143/202291 od 27. veljače 2023., a zakonitost i pravilnost te presude potvrdio je i Ustavni sud Republike Hrvatske odlukom, broj: U-III- 1744/2023. Tom presudom je predmetna Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ocijenjena zakonitom te je ponovno, kao i u ranijoj presudi Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022., zaključeno da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke iz 2016. i Odluke iz 2017. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja.
12. U odnosu na prigovor tužiteljice da je na njezinu štetu povrijeđeno načelo razmjernosti i pravo na mirno uživanje vlasništva, ovaj Sud ističe da je u ovosudnoj presudi, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima, pri čemu valja imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno u skladu s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske („Narodne novine", 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14. – dalje: Ustav) i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju.
13. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika.
14. Člankom 10. Odluke propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
15. Treba reći da je članak 10. navedene Odluke bio predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom ovoga Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023- 7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke je odbijen.
16. U navedenoj presudi, poslovni broj: Usoz-254/2023 od 19. prosinca 2023. ovaj Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom te je nakon odluke prvostupanjskog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnošću pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata, zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točke 17. i 20.). Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje ovaj Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke broj: U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točke 18. i 19.).
17. Tužiteljica neosnovano smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis jer je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je rješenje i potpisao.
18. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje, treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom članka 23. ZUP-a rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima u skladu s propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom („Službeni glasnik Grada Zagreba", 13/22. i 31/22.) utvrdio da je člankom 5. podtočkom 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 75. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku, u opis poslova višeg stručnog suradnika za provedbu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju u skladu s Odlukom u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela, čime je postupljeno u skladu s člankom 23. ZUP-a.
19. Nadalje, rok propisan člankom 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje Odluke/22 koja obustava izvršenja traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.
20. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, mogu utvrditi na temelju dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući na umu podatke spisa predmeta.
21. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi, nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), a na koje tužiteljica upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pri tome se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica tijekom upravnog spora imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj je omogućeno sudjelovanje u upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedlog tužiteljice.
22. Konačno, glede prigovora tužiteljice da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima treba reći da je u ustaljenoj upravnosudskoj praksi (odluke, poslovni broj: Usž-2022/2015, Usž-599/2015 i dr.) izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članaka 116. i 117. ZUS-a.
23. S obzirom na to da tužiteljica nije uspjela s tužbenim zahtjevom, to je u skladu s člankom 147. stavkom 1. ZUS-a prvostupanjski sud pravilno odbio njezin zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.
24. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na članak 135. stavka 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) donesena je na temelju članka 147. stavka 1. ZUS-a.
U Zagrebu 22. listopada 2025.
Predsjednica vijeća:
dr. sc. Sanja Otočan
