Poslovni broj: Usž-3354/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Borisa Markovića, predsjednika vijeća, Blanše Turić i Željke Zrilić Ježek, članova vijeća te sudske savjetnice Tajane Šimunović, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice JM iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći roditelja odgajatelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-5220/2024-6 od 3. lipnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 22. listopada 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje se presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l- 5220/2024-6 od 3. lipnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda točkom I. izreke odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja tuženika, klasa: UP/II-551-06/23-014/208, urbroj: 251-02-01/001-23-5 od 21. srpnja 2023. Točkom II. izreke odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Tužiteljica izjavljuje žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Sud je u sporu donio svoju odluku temeljem Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22.) kojom je izmijenjena i dopunjena Odluka o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21., dalje: Odluka/18.). Sporno je jesu li tuženik te prvostupanjsko tijelo bili stvarno nadležni donijeti predmetna pobijana rješenja, je li rok iz članka 6. Odluke/22. prekluzivan ili instruktivan, pri čemu se spori da je javnopravno tijelo imalo nadležnost pokrenuti upravni postupak po službenoj dužnosti zbog nedostatka uvjeta iz članka 42. Zakona o općem upravnom postupku i Pravilnika o unutarnjem redu prvostupanjskog gradskog upravnog ureda. Prigovara da nije proveden ispitni postupak te je osporena i nadležnost tuženika pozivanjem na članak 164. stavak 4. Statuta Grada Zagreba. Sporno je i postojanje potpisa na drugostupanjskom rješenju te je li došlo do povrede prava na nepovredivost vlasništva te do zabrane kršenja retroaktivnosti. Prigovara što tužiteljici nije dana mogućnost izjasniti se o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora čime je počinjena povreda članka 6. Zakona o upravnim sporovima jer je sud odbio saslušati tužiteljicu. Ističe da je tuženik čelnik tijela, a ne službena osoba u upravnom tijelu te da isti po članku 23. Zakona o općem upravnom postupku nije ovlašten rješavati. Navodi da niti jednim propisom nije propisana ovlast tuženika da vodi upravni postupak. Smatra da je sud pogrešno ocijenio da je rok propisan u članku 6. Odluke/22. procesni rok koji je instruktivan te je navedeno razvidno iz činjenice da Odlukom/22. nisu propisane ovlasti javnopravnom tijelu da izvrši produljenje roka ili propiše u postupanju drugačiji rok. Upućuje na pravno shvaćanje Županijskog suda u Varaždinu u presudi poslovni broj: Gž-190/2025-2, a po kojem korisnici mjere iz Odluke ostvaruju i status osiguranika zavoda za zdravstveno osiguranje, stoga zaključuje kako nije moguće zadirati u mirovinu bez vremenskog ograničenja, nije moguće niti u obveznog zdravstvenog osiguranika. Smatra da je protekao i procesni prekluzivni rok za donošenje rješenja jer je Odlukom/22. u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku pa shvaćanje suda da nije propisana posljedica u slučaju nepostupanja u roku nije održiva sama po sebi. U nastavku upire na odluke Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravnu prirodu rokova čije dijelove u nastavku citira. Također upire i na pravna shvaćanja ovog Suda koja smatra primjenjivim za konkretni slučaj. Prvostupanjski gradski upravni ured je pozivom na odredbu članka 6. Odluke/22 . i to tek 2023. pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti te neposredno rješavajući donio prvostupanjsko rješenje čijom je izrekom „zamjenjuje izreka Rješenja“ u odnosu na tužiteljicu kao stranku i to nakon 31. ožujka 2023. Ističe prigovor da je osoba koja je u prvostupanjskom tijelu postupala bila nenadležna. Naime, Sistematizacija na koju se sud poziva sadrži propisivanje ovlasti ovisno o rangu i kategoriji službenika, a sud nije utvrdio koji je rang imala konkretna službena osoba i je li bila ovlaštena. Nadalje, sud pogrešno smatra da je tuženik bio ovlašten riješiti upravnu stvar neposredno u skladu s člankom 49. Zakona o općem upravnom postupku te zbog toga nije bilo potrebno izjašnjavanje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa. Smatra da sud proizvoljno navodi da smatra da je tuženik bio ovlašten riješiti upravnu stvar neposredno u skladu s člankom 49. točkom 1. Zakona o općem upravnom postupku jer se pravo stanje stvari moglo utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela stoga ističe nejasnim iz kojeg razloga je sud provodio raspravu naročito jer nisu ispunjeni uvjeti iz članka 49. stavka 1. točke 1. Zakona o općem upravnom postupku jer se radi o potrebi stranke da se očituje o svojim pravima i obvezama. Ističe da je sud počinio bitnu povredu jer je presudu donio na temelju dokaza za koje nije prethodno u sporu dao mogućnost izjašnjavanja. Tužiteljica navodi da je u konkretnom slučaju došlo i do povrede zabrane retroaktivnosti obzirom da je prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti, jer je rješavano ex tunc, a ne pro futuro, jer se zadiralo u pravomoćni upravni akt za period koji je protekao prije nastupa izvršnosti. Ističe da je tužiteljica pravo stekla temeljem Odluke 16., a ne Odluke/18., a Odluka/22. nije povezana s Odlukom/16. (kojom se potpora stekla osobno od strane korisnika) već isključivo s Odlukom/18 . (kojom se potpora stjecala za dijete) jer se radi odvije različite mjere, donose se različiti akti: rješenja i zaključci, te različiti pravni lijekovi i nadležni rješavatelji. Tužiteljica je tražila i predložila poništiti rješenje tijela prvog stupanja o čemu sud nije odlučio. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu, usvojiti tužbeni zahtjev tužiteljice te potražuje troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima - "Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 10. svibnja 2023. zamijenjeno Rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, klasa: UP/I-551-06/16-013/59, urbroj: 251-10-01-16-3 od 26. rujna 2016. na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22.) na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke/22. kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj. 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

7. Naprijed navedena Odluka/22., temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22., a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

8. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući da gradonačelnik kao izvršno tijelo nije službena osoba te mu niti jednim propisom nije dana ovlast da vodi upravni postupak i donese prvostupanjski upravni akt. 9. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

10. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.

11. U toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18. propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).

11.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).

12. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

13. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ broj: 47/09. i 110/21., dalje – ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 13/22. i 31/22.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova višeg stručnog savjetnika za provedbu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.

14. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22. nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužitelj u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

15. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje tužiteljica predložio nepotrebnim budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.

16. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), a na koje tužiteljica upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovd je udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužiteljice.

17. Obzirom na navedeno, prigovori tužiteljice koje je isticala i tijekom upravnog spora da nisu ispunjeni uvjeti za neposredno rješavanje predmetne upravne stvari u smislu odredbe članka 49. stavka 1. ZUP-a nisu osnovani. Naime, osnovano prvostupanjski sud navodi da se u smislu navedene odredbe ZUP-a činjenično stanje u konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke radi zaštite njezinih prava i pravnih interesa. Naime, sud je imao u vidu da su se iz podataka upravnog spisa mogle utvrditi sve relevantne činjenice, a da su rješenja mijenjana samo na način da su mijenjani iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u budućnosti u skladu s Odlukom/22, a koja je ocijenjena zakonitom.

18. Konačno glede prigovora tužiteljice da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima treba reći da je u ustaljenoj upravnosudskoj praksi (odluke poslovni broj: Usž-2022/2015, Usž-599/2015 i dr.) izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članka 116. i 117. ZUS-a.

19. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.

U Zagrebu, 22. listopada 2025.

Predsjednik vijeća

Boris Marković