Poslovni broj: Usž-3536/2025-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Borisa Markovića, predsjednika vijeća, Blanše Turić i Željke Zrilić Ježek, članova vijeća te sudske savjetnice Tajane Šimunović, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja FĐ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći roditelja odgajatelja, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-835/2024-8 od 17. srpnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 22. listopada 2025.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba tužitelja i potvrđuje se presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l- 835/2024-8 od 17. srpnja 2025.
II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog suda točkom I. izreke odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, klasa: UP/II-551- 06/23-014/2739, urbroj: 251-02-01/001-23-3 od 14. prosinca 2023. Točkom II. izreke odbijen je zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.
2. Tužitelj izjavljuje žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Sud je u sporu donio svoju odluku temeljem Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22., dalje: Odluka/22.) kojom je izmijenjena i dopunjena Odluka o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18. i 20/21., dalje: Odluka/18.). Naglašava da je tužitelj korisnik socijalnih prava koje je stekao temeljem pravomoćnog upravnog akta, a da se predmetna novčana pomoć obračunava i isplaćuje kao oblik drugog dohotka, s time da su korisnicima mjere uplaćeni i doprinosi za mirovinsko i zdravstveno osiguranje, a razdoblje korištenja je uračunato u mirovinski staž. Prvostupanjski gradski upravni ured je pozivom na odredbu članka 6. Odluke/22 i to tek 2023.. pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti te neposredno rješavajući donio prvostupanjsko rješenje čijom je izrekom riješeno da tužitelju prestaje pravo na novčanu pomoć kao korisniku. Smatra da je sud pogrešno ocijenio da je rok propisan u članku 6. Odluke/22. procesni rok koji je instruktivan te je navedeno razvidno iz činjenice da Odlukom/22. nisu propisane ovlasti javnopravnom tijelu da izvrši produljenje roka ili propiše u postupanju drugačiji rok odnosno ne omogućuju javnopravnom tijelu da samostalno uređuje rok u smislu članka 79. stavka 2. i stavka 3. Zakona o upravnim sporovima kada se određuju instruktivni rokovi Upućuje na pravno shvaćanje Županijskog suda u Varaždinu u presudi poslovni broj: Gž - 190/2025-2, a po kojem korisnici mjere iz Odluke ostvaruju i status osiguranika zavoda za zdravstveno osiguranje, stoga zaključuje kako nije moguće zadirati u mirovinu bez vremenskog ograničenja, nije moguće niti u obveznog zdravstvenog osiguranika. Smatra da je protekao i procesni prekluzivni rok za donošenje rješenja jer je Odlukom/22. u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku pa shvaćanje suda da nije propisana posljedica u slučaju nepostupanja u roku nije održiva sama po sebi. Zaključuje da se propis kojim je propisan rok koji je prekluzivan razlikuje od propisa koji propisuje instruktivan rok i zbog postojanja različitog legitimnog cilja koji se istim želi postići. U nastavku upire na odluke Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravnu prirodu rokova čije dijelove u nastavku citira. Također upire i na pravna shvaćanja ovog Suda koja smatra primjenjivim za konkretni slučaj. Prigovara što je sud odbio dokazni prijedlog tužitelja za njegovim saslušanjem što predstavlja bitnu povredu odredaba upravnog spora te povredu prava na pravično suđenje, tim više jer nije proveden ispitni postupak u upravnom postupku. Nadalje, sud ocjenjuje da nije osnovan prigovor stvarne nenadležnosti tuženika jer je prigovor propisan u članku 10. navedene Odluke. Navedeni stav je nezakonit iz razloga jer drugačije propisuje članak 164. stavak 4. Statuta Grada Zagreba, a koji je lex superiori. Upućuje na točku 20. presude ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022 iz koje proizlazi da prema mišljenju donositelja iz članka 164. Statuta Grada Zagreba kojim je u stavku 4. propisano da se protiv pojedinačnog upravnog akta koji donose gradska upravna tijela može izjaviti žalba ministarstvu ako posebnim zakonom nije drukčije propisano. Također suprotno tome jasno proizlazi iz točke 120. i 121. presude Usoz-8/2022. Također, sporno je, je li tuženik postupio u predmetnoj upravnoj stvari, odnosno vodio upravni postupak u drugom stupnju te je sporna činjenica da li drugostupanjsko rješenje sadrži uopće potpis te je li to potpis tuženika. Upire na odredbe Uredbe o uredskom poslovanju, Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaključuje da Gradonačelnik Grada Zagreba ne vodi uopće upravne postupke. Stoga smatra da Skupština nema ovlasti propisati nadzor upravnih tijela suprotno odredbama Ustava pa kako tužitelj nije ostvario zaštitu uprave u drugom stupnju kroz zakoniti nadzor nad prvostupanjskim upravnim tijelom to nedostatak drugog stupnja ne može nadomjestiti sud. Konačno smatra da drugostupanjsko rješenje uopće ne sadrži potpis jer je potpis nečitak i predstavlja neki crtež, pa nema bitan sastojak prema članku 98. stavak 1. ZUP -a. Također sporna je nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Činjenica da je u Službenom glasniku Grada Zagrebu u sklopu objave broj: 31/22. dostupan i tekst "Sistematizacija radnih mjesta u uredu" nije od utjecaja na činjenicu da taj tekst nije stupio na snagu jer Pravilnikom o izmjenama i dopunama nije propisano da je to sastavni dio Pravilnika. Također sporna je nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Navodi da činjenica da je u Službenom glasniku Grada Zagrebu u sklopu objave broj: 31/22. dostupan i tekst "Sistematizacija radnih mjesta u uredu" nije od utjecaja na činjenicu da taj tekst nije stup io na snagu jer Pravilnikom o izmjenama i dopunama nije propisano da je to sastavni dio Pravilnika. Ističe da nigdje ne postoji „članak 74.“ na koji se poziva sud te da sud zanemaruje da nemaju svi službenici ovlast rješavati o prestanku već isključivo jedna jedina pod kategorija, a sud nije utvrđivao je li konkretni rješavatelj spada u tu kategoriju. Ističe da je tužitelj pravo stekao temeljem Odluke 16, a ne Odluke/18., a Odluka/22. nije povezana s Odlukom/16. (kojom se potpora stekla osobno od strane korisnika) već isključivo s Odlukom/18. (kojom se potpora stjecala za dijete) jer se radi odvije različite mjere, donose se različiti akti: rješenja i zaključci, te različiti pravni lijekovi i nadležni rješavatelji. Tužitelj ističe da je u konkretnom slučaju došlo i do povrede zabrane retroaktivnosti, a što je sud propustio zakonito cijeniti, obzirom je prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti, jer je rješavano ex tunc, a ne pro futuro, jer se zadiralo u pravomoćni upravni akt za period koji je protekao prije nastupa izvršnosti. Tužitelj je tražio i predložio poništiti rješenje tijela prvog stupanja o čemu sud nije odlučio. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu, usvojiti tužbeni zahtjev tužitelja te potražuje troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe.
3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.
4. Žalba nije osnovana.
5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima - "Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.
6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 2. studenoga 2023. tužitelju utvrđen prestanak novčane pomoći za roditelja odgajatelja s danom 30. rujna 2023., budući da je dijete tužitelja za koje je ostvarena novčana pomoć dana 17. travnja 2022. navršilo 7 godina, a sve sukladno odredbi članka 7. stavka 1., alineje 1. Odluke/22. Osporenim rješenjem prigovor tužitelja podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.
7. Naprijed navedena Odluka/22., temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22., a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).
8. Tužitelj smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući je i u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da se radi o upravnim aktima pa da izvršno tijelo, tuženik, ne nadzire zakonitost uprave 9. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
10. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.
11. U toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18. propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).
11.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).
12. Također neosnovano tužitelj smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.
13. Nadalje, suprotno navodu tužitelja da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ broj: 47/09. i 110/21., dalje – ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 13/22. i 31/22.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova višeg stručnog savjetnika za provedbu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.
14. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22. je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22. koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz -143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 . nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužitelj u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.
15. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje tužitelj predložio nepotrebnim budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.
16. Neprovođenje dokaza predloženih po tužitelju samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), a na koje tužitelj upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužitelj i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imao mogućnost, koju je iskoristio, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to mu nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužitelj žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporio, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužitelja.
17. Obzirom na navedeno, prigovori tužitelja koje je isticao i tijekom upravnog spora da nisu ispunjeni uvjeti za neposredno rješavanje predmetne upravne stvari u smislu odredbe članka 49. stavka 1. ZUP-a nisu osnovani. Naime, osnovano prvostupanjski sud navodi da se u smislu navedene odredbe ZUP-a činjenično stanje u konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke radi zaštite njezinih prava i pravnih interesa. Naime, sud je imao u vidu da su se iz podataka upravnog spisa mogle utvrditi sve relevantne činjenice, a da su rješenja mijenjana samo na način da su mijenjani iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u budućnosti u skladu s Odlukom/22., a koja je ocijenjena zakonitom.
18. Konačno glede prigovora tužitelja da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima treba reći da je u ustaljenoj upravnosudskoj praksi (odluke poslovni broj: Usž- 2022/2015, Usž-599/2015 i dr.) izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članka 116. i 117. ZUS-a.
18. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.
U Zagrebu, 22. listopada 2025.
Predsjednik vijeća
Boris Marković
