REPUBLIKA HRVATSKA

Poslovni broj: Usž-1596/2024-4

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Mirjane Čačić, predsjednice vijeća, Ane Berlengi Fellner i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članova vijeća te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Real Beef d.o.o., Zagreb, Oreškovićeva ulica 1a, OIB: 68924918423, kojeg zastupa opunomoćenica Sidonija Grbavac, odvjetnica u Zajedničkom odvjetničkom uredu dr. sc. Sandra Marković, Sidonija Grbavac i dr. sc. Dino Gliha, Zagreb, Ulica kneza Mislava 2, protiv tuženika Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, OIB: 76767369197, radi povrata neopravdano isplaćene potpore, odlučujući o žalbi tuženika izjavljenoj protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-970/2023-7 od 19. ožujka 2024., na sjednici vijeća održanoj 16. listopada 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 970/2023-7 od 19. ožujka 2024.

II. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-034-08/21-01/700, URBROJ: 525-04/127-23-5 od 23. siječnja 2023. i odluke o povratu Agencije za plaćanje u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju, KLASA: 320-01/16-03/86550, URBROJ: 343-0100/01-21-085 od 11. svibnja 2021.

III. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom poništeno je navedeno rješenje tuženika od 23. siječnja 2023. i odluka o povratu Agencije za plaćanje u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju od 11. svibnja 2021. (točka I. izreke presude) te je naloženo tuženiku naknaditi trošak upravnog spora tužitelju u iznosu od 1.250,00 eura u roku od 30 dana od dana primitka pravomoćne presude (točka II. Izreke presude).

2. Protiv navedene presude tuženik je izjavio žalbu kojom u cijelosti pobija presudu zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog propisa. U žalbi u bitnom navodi da je prvostupanjski sud pogrešno utvrdio činjenično stanje i pogrešno primijenio materijalni propis kada je glede rokova postavljanja zahtjeva za povrat u slučaju utvrđenih nepravilnosti, zaključio da je Uredba (EU) 1306/2013 lex specialis u odnosu na odredbe Uredbe 2988/95, kao i kad je zaključio da se nakon isteka roka od 18 mjeseci više ne može postaviti zahtjev za povrat, iz čega proizlazi da bi se radilo o prekluzivnom roku, što detaljno obrazlaže te upućuje na odredbe odgovarajućih uredbi Europskog parlamenta i Vijeća. Ističe da rok od 18 mjeseci ne predstavlja krajnji rok za zahtijevanje povrata od korisnika kod kojih su utvrđene nepravilnosti, kako to pogrešno tumači prvostupanjski sud. Naime, i dalje ostaje nesporna činjenica da je tužitelj zaprimio potporu, a za koju je naknadno, kontrolom na terenu utvrđeno da je ostvarena na temelju netočnih podataka protivno uvjetima i odredbama Zakona o poljoprivredi i Pravilnika o provedbi izravne potpore poljoprivredi i IAKS mjera ruralnog razvoja za 2016. pa se ne može izuzeti od obveze vraćanja neopravdano zaprimljene potpore. Kao dodatni dokaz navoda oko prirode roka od 18 mjeseci tuženik dostavlja odgovor Europske komisije, Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj, Švedskom odboru za poljoprivredu, a povodom upita kojim je zatraženo pojašnjenje vezano za povrat neopravdanih plaćanja sukladno članku 54. Uredbe (EU) 1306/2013, točnije je li moguće zatražiti povrat od korisnika nakon isteka roka od 18 mjeseci od odobrenja/primanja dokumenta od strane nadležnih tijela u kojem se navodi da je došlo do nepravilnosti. Na predmetni je upit odgovoreno da bi nadležna tijela na djelotvoran način trebala zatražiti povrat za sva neopravdana plaćanja čak i nakon razdoblja od 18 mjeseci utvrđenog u članku 54. stavku 1. navedene Uredbe. Nadalje, tuženik ukazuje da na temelju članka 74. stavka 1. i 2. Uredbe (EU) 1306/2013, a u skladu s člankom 59. iste Uredbe, države članice putem agencija za plaćanja ili tijela koja su ovlastile da djeluju u njihovo ime, provode administrativne provjere zahtjeva za potporu kako bi se provjerili uvjeti prihvatljivosti za potporu. Te provjere dopunjuju provjere na licu mjesta, a za potrebe provjera na licu mjesta države članice sastavljaju plan uzorkovanja poljoprivrednih imanja i/ili korisnika. Provjere na licu mjesta, odnosno kontrole na terenu, sukladno člancima 32. do 36. provedbene Uredbe (EU) br. 809/2014 provode se na poljoprivrednim gospodarstvima korisnika koji su na temelju analize rizika i reprezentativnosti podnesenih zahtjeva odabrani za provjeru na licu mjesta. Dakle, administrativna kontrola uvjeta prihvatljivosti provodi se kod svih korisnika koji su podnijeli jedinstvene zahtjeve, dok se kontrole na terenu ne obavljaju kod svih korisnika koji su podnijeli jedinstveni zahtjev. Stoga, može se dogoditi da se korisnicima koji nisu dio kontrolnog uzorka radi provjere na licu mjesta isplate izvrše samo na temelju administrativne kontrole uvjeta prihvatljivosti. Navedeno je bio slučaj s tužiteljem, budući da mu je isplata predujma za 2016. izvršena samo na temelju administrativne kontrole uvjeta prihvatljivosti. Ističe da je to životno i logično kada se uzme u obzir broj od preko sto tisuća korisnika koji podnose jedinstvene zahtjeve za potporu i površina poljoprivrednog zemljišta od preko 1.000.000,00 hektara za koje se traže izravne potpore vezane uz površinu. Kontrole kod tužitelja obavljene su u rokovima i sukladno propisima. Protek vremena koji navodi prvostupanjski sud u svojem obrazloženju nije od utjecaja na parcele na kojima se zbog velikog nagiba i puno oštrih stijena ne mogu uopće ni provoditi poljoprivredne aktivnosti. Stoga se takve parcele ili njihovi dijelovi smatraju nepoljoprivrednim zemljištem bez obzira na provođenje ili neprovođenje poljoprivredne aktivnosti na parcelama. U odnosu na navod da su moguće znatne promjene vezane za količinu korova i širenje druge neželjene šumske vegetacije, ističe da je upravo to i razlog zašto se stanje utvrđeno kontrolom na terenu može primijeniti i nekoliko godina unazad. Naime, gusta vegetacija ili crnogorična šuma nisu se mogle pojaviti na određenoj parceli unutar godine dana, već je za isto potrebno i nekoliko godina pa je stoga logično da će rezultati kontrole na terenu od primjerice 2017., utjecati i na 2016. ili 2015. godinu jer je šuma gotovo sigurno bila na određenoj parceli i više od dvije godine. Ističe da je sva dokumentacija dostavljena prvostupanjskom sudu uz odgovor na tužbu pa nije jasno zašto se sud nije osvrnuo na istu, već svoje utvrđenje o relevantnim činjenicama odlučnim za utvrđenje postojanja nepravilnosti radi koje od tužitelja traži povrat neopravdano isplaćene potpore temelji isključivo na subjektivnom zaključku da, budući se radi o poljoprivrednom zemljištu, opće poznata je činjenica da su u razdoblju od dvije godine moguće znatne promjene u količini korova i druge neželjene šumske vegetacije na istom. Tuženik predlaže da ovaj Sud usvoji žalbu i u cijelosti odbije predmetni tužbeni zahtjev tužitelja kao neosnovan.

3. Tužitelj je dostavio odgovor na žalbu tuženika u kojem detaljno navodi razloge zbog kojih smatra da su navodi žalbe tuženika neosnovani i za svaki žalbeni prigovor tuženika navodi opširno obrazloženje i relevantne propise te obrazlaže razloge zbog kojih smatra da je prvostupanjska presuda zakonita. Tužitelj posebno ističe da je ispunjavao sve uvjete za ostvarivanje predmetne potpore te da je površinu prijavljivao na temelju izračuna prihvatljivih hektara, koji su određeni od strane stručno osposobljenog djelatnika Agencije u sklopu administrativne kontrole. Nesporna je činjenica da je za predmetnu potporu kao i za naredne godine uvijek prijavljivao putem jedinstvenog zahtjeva točno onoliko prihvatljivih hektara koliko bi mu Agencija utvrdila svake godine prilikom administrativne provjere upisa zemljišta u ARKOD sustav. Životno je i logično da tužitelj, kao niti drugi poljoprivrednici ne mogu određivati što se smatra prihvatljivim niti raspolažu stručnim znanjima da bi odredili prihvatljivost površina i koeficijent prihvatljivosti. Štoviše, Agencija nije niti obrazložila i jesu li naknadno pronađeni neprihvatljivi elementi već obuhvaćeni prethodno dodijeljenim koeficijentom prihvatljivosti, pogotovo uzimajući u obzir činjenicu što se sve smatra sastavnim dijelom predmetnih krških pašnjaka. Iz navedenih razloga on je kao i svi drugi poljoprivrednici, postupajući u dobroj vjeri svake godine prijavljivao točno onoliko hektara koliko bi Agencija prethodno putem administrativnih provjera utvrdila da su prihvatljivi. Smatra da je prvostupanjski sud u presudi ispravno zaključio da je upravo i smisao i svrha mjerodavnih odredbi da se kontrola na terenu provede u istoj kalendarskoj godini u kojoj je podnesen jedinstveni zahtjev s obzirom na mogućnost znatne promjene na prijavljenim površinama te da je stoga provođenjem kontrole na terenu nakon isteka godine za koju je podnesen jedinstveni zahtjev povrijeđen zakon na njegovu štetu. Tužitelj predlaže da ovaj Sud odbije kao neosnovanu žalbu tuženika i potvrdi prvostupanjsku presudu uz nadoknadu troškova upravnog spora i troškova odgovora na žalbu.

4. Tuženik je dostavio podnesak od 6. svibnja 2025. u kojem među ostalim, navodi da je točkom 47. presude suda Europske unije u predmetu C-657/23 obrazloženo stajalište tog Suda u pogledu primjene roka od 18 mjeseci u kojem se može postaviti zahtjev za povrat.

5. Žalba tuženika je osnovana.

6. Ispitujući presudu u granicama razloga navedenih u žalbi, sukladno odredbi članka 73. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21.), ovaj Sud je utvrdio da postoje razlozi radi kojih se presuda ne može ocijeniti zakonitom.

7. Iz podataka u spisu predmeta proizlazi da je tuženik osporenim rješenjem od 23. siječnja 2023. odbio žalbu tužitelja izjavljenu protiv odluke o povratu Agencije za plaćanje u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju od 11. svibnja 2021., kojom se na temelju članka 144. stavka 2. i članka 190. stavka 1. Zakona o poljoprivredi („Narodne novine“, broj: 118/18., 42/20., 127/20. i 52/21.) u skladu s odlukom Ministarstva poljoprivrede od 20. travnja 2020. nalaže tužitelju da neopravdano isplaćenu potporu za Zeleno plaćanje za 2016. godinu u iznosu od 273.697,82 kn uplati na račun Agencije za plaćanje u roku od 60 dana od dana primitka odluke.

8. Protiv navedenog rješenja tuženika tužitelj je podnio tužbu prvostupanjskom sudu osporavajući njegovu zakonitost i pravilnost dovodeći u pitanje postojanje obveze plaćanja navedenog iznosa.

9. Prvostupanjski sud je u provedenom postupku odlučujući o tužbi utvrdio da je nesporno istekao rok od 18 mjeseci u kojem se može postaviti zahtjev za povrat i to od dana izrade izvještaja o kontroli u kojemu se navodi da je došlo do nepravilnosti (15. svibnja 2017.) do zahtjeva za povrat od tužitelja (11. svibnja 2021.).

10. Prema ocjeni ovoga Suda prvostupanjski sud je pogrešno postupio kada je rješenja javnopravnih tijela ocijenio nezakonitima iz navedenih razloga, odnosno zbog proteka roka za traženje povrata isplaćene potpore.

11. Naime, tuženik tijekom postupka pravilno upućuje na presudu Suda Europske unije u predmetu C-657/23 od 10. travnja 2025. kojom je odlučeno da članak 54. stavak 1. Uredbe (EU) br. 1306/2013 u vezi s člankom 3. stavkom 1. podstavkom 1. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da se postupak povrata neopravdano isplaćenih iznosa bespovratnih sredstava Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj od njihova korisnika može pokrenuti nakon isteka roka od 18 mjeseci nakon što su Agencija za plaćanje ili tijelo nadležno za povrat odobrili i ovisno o slučaju, zaprimili izvješće o kontroli ili sličan dokument u kojem se navodi postojanje nepravilnosti. Naime, iz navedene presude proizlazi da se članak 54. stavak 1. Uredbe br. 1306/2013, koji se odnosi na povrat neopravdano isplaćenih iznosa zbog nepravilnosti od korisnika, odnosi na financijski odnos između Unije i dotične države članice, tako da se ta odredba ne primjenjuje na odnos između države članice i korisnika neopravdanih plaćanja. Stoga istek roka od 18 mjeseci nakon što su Agencija za plaćanje ili tijelo odgovorno za povrat odobrili i ovisno o slučaju, zaprimili izvještaj o kontroli ili sličan dokument u kojem se navodi da je došlo do nepravilnosti u smislu te odredbe ne može dovesti do gubitka prava države članice da zahtjeva povrat neopravdanih plaćanja bespovratnih sredstava od njihova korisnika. Međutim, istek roka može za tu državu članicu dovesti do posljedica koje se odnose na obveze koje ima u području financijskog upravljanja sredstvima iz proračuna Unije.

12. Dakle, imajući na umu navedenu presudu Suda Europske unije ne može se prihvatiti stajalište prvostupanjskog suda da se u konkretnom slučaju nije mogao postaviti zahtjev za povrat zbog proteka roka od 18 mjeseci računajući od dana izvještaja o kontroli u kojem se navodi da je došlo do nepravilnosti pa do zahtjeva za povrat odnosno od 15. svibnja 2017. do 11. svibnja 2021.

13. Nadalje, iz podataka u spisu predmeta proizlazi da je Agencija za plaćanje za 2016. godinu utvrdila odstupanje između ukupno prijavljene površine od 2.310,08 hektara i utvrđene površine od 1.975,96 hektara što u konačnici dovodi do umanjenja potpore tužitelju. Tužitelju je za 2016. godinu odobrena potpora na temelju prijavljene površine od 2.310,08 hektara, ali je sukladno novoutvrđenom činjeničnom stanju stvarno korištena poljoprivredna površina od 1.975,96 hektara pa proizlazi da je tužitelj ostvario sredstva na temelju netočnih podataka i protivno uvjetima i odredbama zakona i propisa donesenih na temelju kontrole na terenu nakon izvršene isplate potpore tužitelju.

14. Budući da je prilikom kontrole na terenu nedvojbeno utvrđeno odstupanje od prijavljenih i stvarno korištenih površina, za koje je tužitelj neopravdano primio predmetnu potporu, Agencija za plaćanje je postupila u skladu s preuzetom obvezom zaštite financijskih interesa Europske unije te je sukladno utvrđenoj nepravilnosti donijela odluku o povratu sredstava.

15. Stoga je tuženik pravilno postupio kada je odbio žalbu tužitelja protiv odluke o povratu Agencije za plaćanje kojom se od tužitelja zahtjeva povrat neosnovano isplaćenih sredstava u iznosu od 273.697,82 kn.

16. Prema ocjeni ovoga Suda tuženik je na pravilno utvrđeno činjenično stanje primijenio i protumačio mjerodavno materijalno pravo odnosno odredbe Zakona o poljoprivredi, Pravilnika o provedbi izravne potpore poljoprivredi i IAKS mjera ruralnog razvoja, kao i relevantne odredbe odgovarajućih uredbi (EU) koje se navode u rješenju tuženika, a koje odredbe Zakona, Pravilnika i uredbi citira i prvostupanjski sud te je tuženik pravilno postupio kada je donio odluku kojom je odbio žalbu tužitelja protiv odluke o povratu Agencije za plaćanje i time istu potvrdio.

17. Prigovor tužitelja da nije moguće s vremenskim odmakom utvrđivati jesu li površine unatrag jedne godine bile prihvatljive nije opravdan upravo zbog činjenica koje su utvrđene prilikom kontrole na terenu, jer su prilikom kontrole na terenu izdvojeni dijelovi pod šumom, dok je određenim parcelama umanjena prihvatljiva površina radi udjela kamenja, nagiba terena, golih stijena, što podrazumijeva da su se iste neprihvatljive površine nalazile više godina unatrag od provedene kontrole, a kako to pravilno smatra i tuženik.

18. Dakle, protek vremena koji navodi prvostupanjski sud u obrazloženju presude nije od utjecaja na parcele na kojima se zbog velikog nagiba i puno oštrih stijena ne mogu uopće ni provoditi poljoprivredne aktivnosti pa stoga se takve parcele ili njihovi dijelovi smatraju nepoljoprivrednim zemljištem bez obzira na provođenje ili neprovođenje poljoprivredne aktivnosti na parcelama. Osnovano smatra tuženik da u odnosu na navod da su moguće znatne promjene vezane za količinu korova i širenje druge neželjene šumske vegetacije, ističe se da je upravo to i razlog zašto se stanje utvrđeno kontrolom na terenu može primijeniti nekoliko godina unazad. Stoga je logično da će rezultati kontrole na terenu od primjerice 2017. utjecati i na 2016. godinu jer je šuma gotovo sigurno bila na određenoj parceli i više od godine dana.

19. Slijedom svega navedenog ovaj Sud nalazi osnovanim navode tuženika u žalbi te smatra da u konkretnom slučaju nije bilo zakonske osnove za poništenje rješenja tuženika iz razloga koje navodi prvostupanjski sud.

20. Ocjenjujući zakonitost rješenja tuženika, odnosno prigovore tužitelja iznesene u tužbi i odgovoru na žalbu, ovaj Sud nalazi da tužbeni zahtjev nije osnovan te nalazi da je tužitelju u provedenom postupku pravilno utvrđena obveza povrata nepripadno isplaćene potpore.

21. S obzirom na navedeno, trebalo je na temelju odredbe članka 74. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima riješiti kao u izreci ove presude.

22. S obzirom da tužitelj nije uspio u ovom upravnom sporu, na temelju odredbe članka 79. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima, odbijen je njegov zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

U Zagrebu 16. listopada 2025.

Predsjednica vijeća:

Mirjana Čačić