Poslovni broj: Usž-3960/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Borisa Markovića, predsjednika vijeća, Željke Zrilić Ježek i Blanše Turić, članica vijeća, uz sudsku savjetnicu Tajanu Šimunović, zapisničarka, u upravnom sporu tužitelja UG iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3967/2024-6 od 15. srpnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 15. listopada 2025.

p r e s u d i o  j e

Odbija se žalba tužitelja i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3967/2024-6 od 15. srpnja 2025.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužitelja za poništavanje rješenja tuženika, klasa: UP/II-551-06/23-014/1245, urbroj: 251-02- 01/001-23-2 od 11. svibnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I- 551-06/23-013/751, ur.broj: 251-09-22-1/004-23-02 od 27. ožujka 2023. Zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora je odbijen (točka II. izreke.).

2. Tužitelj izjavljuje žalbu protiv naznačene presude u cijelosti, iz svih zakonom propisanih žalbenih razloga. Navodi da je tužitelju dano pravo na novčanu pomoć temeljem Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18. – dalje u tekstu: Odluka/18). Iako je Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22. – dalje u tekstu: Odluka/22) propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći, nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama te nove odluke, isto nije relevantno za ovaj spor, jer se ne može bez zakona zadirati u pravomoćno uređen upravni akt. Također, nije propisano da dolazi do promjene akta ex lege, već je ta mogućnost otvorena u vremenskom periodu propisivanjem u članku 6. Odluke/22 donošenja pojedinačnih akata do 31. prosinca 2022., do kada javnopravno tijelo nije postupilo. Predmetni rok je procesni prekluzivni rok u upravnom pravu, a ne instruktivni, te upućuje na brojnu sudsku praksu. Nadalje, sud je povrijedio pravo na pravično suđenje jer je propustio provesti test razmjernosti, paušalno i bez ikakvog individualiziranja. Sud je propustio primijeniti i načelo zakonitosti, pa očigledno nije bio neovisan, već je došao do izražaja tzv. Chilling effect zbog autoriteta višeg suda, jer se niži sud priklonio stavu Visokog upravnog suda. Za prvostupanjski sud nisu bile od utjecaja niti pravila propisana odredbama Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj: 47/09., 110/21. – dalje u tekstu: ZUP). Također, sud je u cijelosti propustio očitovati se o prigovoru povrede prava na poštivanje obiteljskog i privatnog života iz članka 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, tim više što ukazuje na diskriminaciju po dobi, jer se osobama u usporedivoj situaciji i dalje svaki mjesec naknada isplaćuje isključivo ovisno o dobi djeteta. Naglašava da je tužiteljici grubo narušeno pravo vlasništva obuhvaćeno člankom 1. Protokola 1. Konvencije, kao i pravo na pravično suđenje, te ukazuje na sudsku praksu u prilog svojim tvrdnjama. Ističe da obrazloženje presude nije u skladu s odredbama Zakona o upravnim sporovima, odnosno člankom 119. stavak 5. jer ne sadrži propisane dijelove. Sporna činjenica je i što drugostupanjsko rješenje uopće ne sadrži potpis već nečitak rukopis bez slova. Također, ukazuje da je gradonačelnik ex lege izvršno tijelo i nije službena osoba niti čelnik javnopravnog tijela u smislu članka 23. ZUP -a. Sporna je ovlast za pokretanje postupka po službenoj dužnosti kao i nadležnost službene osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Obzirom je rješenje doneseno nakon proteka prekluzivnog roka, i bez zahtjeva stranke, a ujedno nije postojalo niti ovlaštenje tijela temeljem zakona, trebalo je isto temeljem članka 128. stavak 1. toč. 5 ZUP-a oglasiti ništavim. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu, usvojiti tužbeni zahtjev tužiteljice te potražuje troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima - "Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da su rješenjem tijela prvog stupnja od 27. ožujka 2023. zamijenjene točke II i III izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju od 17. lipnja 2021. na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22.) na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke/22 kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba ", broj. 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužitelja podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

7. Tužitelj smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući je i u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da se radi o upravnim aktima pa da izvršno tijelo, tuženik, ne nadzire zakonitost uprave.

8. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

9. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.

10. U toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).

11. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).

12. Nadalje, Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

13. Nadalje, u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud je utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). Nastavno, u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih petnaest na sedam godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.).

14. Suprotno navodu tužitelja da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj: 47/09., 110/21. – dalje u tekstu: ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 13/22. i 31/22.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema Sistematizaciji radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku, u opis poslova i zadataka višeg stručnog suradnika za provedbu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je donijela i potpisala ovlaštena osoba čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.

15. Također neosnovano tužitelj smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

16. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz - 143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužitelj u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

17. U odnosu na prigovor da nije proveden ispitni postupak treba reći da su sve relevantne činjenice na nedvojben način utvrđene temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, provođenje ispitnog postupka ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.

18. Nije osnovan prigovor povrede načela pravičnog suđenja a na koje tužitelj upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužitelj i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imao mogućnost, koju je iskoristio, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to mu nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužitelj žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporio, nije bilo osnove saslušati tužitelja na predložene okolnosti.

19. Imajući u vidu odluku Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, donesenu u objektivnom sporu, radi ocjene zakonitosti Odluke/22, a koju je i Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom, nema osnove za zaključak da je došlo do tzv. chilling effecta.

20. Obrazloženje prvostupanjske presude iznimno je detaljno, argumentirano se otklanjaju svi izneseni prigovora, koje u cijelosti prihvaća i ovaj Sud, stoga nije osnovan prigovor povrede članka 119. stavak 5. ZUS-a.

21. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.

U Zagrebu 15. listopada 2025.

Predsjednik vijeća

Boris Marković