Poslovni broj: Us II-171/2025-7

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

ZAGREB

Frankopanska 16

U IME   REPUBLIKE HRVATSKE

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Ane Berlengi Fellner , predsjednice vijeća , Mirjane Čačić i Jelene Rajić , članice vijeća , te više sudske savjetnice Ivane Mamić Vuković , zapisničarke , u upravnom sporu tužitelja Dinocop doo , Omišalj , Pušča 103 , kojeg zastupa opunomoćenik Franjo Matković , odvjetnik u Zajedničkom odvjetničkom uredu Franjo Matković i Igor Bezjak iz Rijeke , Zagrebačka 5/I , protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave , Zagreb , Ulica grada Vukovara 23/V , uz sudjelovanje zainteresiranih osoba Eko-Murvica doo iz Crikvenice , Trg Stjepana Radića 1 i Ing- Gradnja doo Novi Vinodolski , Dubrova 7 , u predmetu radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj dana 8. listopada 2025.

pretpostavljam da je

I. Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave , klasa: UP/II-034-02/25-01/207 , urbroj: 354-02/6-25-5 od 9. srpnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika odbijena je žalba tužitelja izjavljena protiv Odluke o odabiru koju je naručitelj Eko-Murvica doo iz Crikvenice donio 9. travnja 2025. Ovom odlukom u otvorenom postupku javne nabave, broj objave: 2025/S F02-0000599, predmet nabave: izgradnja grobnice groblje Zoričići , kao najpovoljniju ponudu naručitelj je odabrao ponudu ponuditelja Ing-Gradnja doo Novi Vinodolski . Istim rješenjem tuženika odbijen je zahtjev tužitelja za naknadu troška žalbenog postupka.

2. Tužitelj je pokrenuo upravni spor tužbom kojom osporava zakonitost rješenja tuženika i odluku naručitelja o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja prvenstveno iz razloga pogrešne primjene materijalnog prava i pogrešno odnosno nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. Ističe da je u ovom postupku dostavio ponudu koja je sadržavala ispunjeni troškovnik sa svim traženim stavkama i ukupnom cijenom koja je bila najniža među pristiglim ponudama. Navodi da je struktura cijene ponude bila nekonvencionalna odnosno više stavaka troškovnika u graditeljskoj izvedbi ponuđeni su s jediničnom cijenom od 0,01 €, dok je stavka 6. - izvedba i montaža metalne ploče za označavanje gradilišta ponuđena po jediničnoj cijeni od 393.420 €. Napominje da DON nije propisivao nikakvu minimalnu cijenu po stavci troškovnika. Naručitelj je zatražio objašnjenje ponude jer je izrazio zabrinutost da niski troškovi za ključne radove, a ekstremno visoki za jednu pomoćnu stavku dovode u pitanje realnost i održivost ponude. Pritom se pozvao na odredbu članka 289. Zakona o javnoj nabavi iako razlika u ukupnoj cijeni između ponude tužitelja i ponude odabranog ponuditelja nije prelazila 20% što je prag određen odredbom članka 22. stavka 1. Pravilnika o dokumentaciji o nabavi te ponudi u postupcima javne nabave. Ističe da je u ostavljenom roku dostavio pisano pojašnjenje ponude te je istaknuo da njegova ponuda pokriva troškove predmeta nabave te je sposoban izvršiti ugovor po ponuđenoj cijeni. Navodi da je pojedinačno niske cijene određenih stavaka obrazložio poslovnom odlukom prema kojoj je ukupna vrijednost ponude raspoređena nejednako po stavkama kako bi se postigao pozitivan novčani tijek tijekom izvođenja projekta i ponudila što niža ukupna cijena radova. Smatra da je time na sebe preuzeo rizik raspodjele cijene s ciljem da naručitelju ponudi najnižu moguću cijenu radova te je naglasio kako ponuđena struktura cijena ne dovodi u pitanje izvršenje ugovora i priložio dokaze o svojoj poslovnoj sposobnosti i pouzdanosti, odnosno popis ugovora i potvrde o uredno izvršenim radovima na sličnim projektima. Također je dostavio podatke o izvršenim radovima u predmetima javne nabave u kojima je uspješno realizirao ugovor unatoč ponuđenim nižim cijenama. Ističe da ukupna cijena njegove ponude nije bila neprirodno niska s obzirom na predmet nabave već se približavala procijenjenoj vrijednosti i ekonomski bila najpovoljnija te smatra da je dao razumno i vjerodostojno obrazloženje svih elemenata svoje ponude u skladu s odredbom članka 289. Zakona o javnoj nabavi. Navodi da naručitelj nije prihvatio ponuđeno objašnjenje već je ocijenio da se ključni radovi koji su ponuđeni za cijenu od 0,01 € oslanjaju na cijenu izrade i montaže metalne ploče za označavanje gradilišta koja je daleko iznad tržišne cijene i zaključuje da ponuđena struktura cijena može dovesti do neispunjenja ugovora zbog čega je temeljem odredbe članka 289. stavka 3. Zakona o javnoj nabavi ponudu tužitelja odbio zbog neuobičajeno niske cijene. Navodi da je tuženik osporenim rješenjem netočno utvrdio kako bi ponuda tužitelja bila izrazito niska iz razloga jer su radovi u pojedinim stavkama troškovnika navedeni po izrazito niskoj cijeni, a u dijelu pripremni radovi navedena je izrazito visoka cijena. Smatra da je tuženik samo potvrdio subjektivni stav naručitelja, a isti nije potkrijepio nikakvom zakonskom odredbom te neosnovano smatra kako je diskrecijsko pravo naručitelja da procijeni je li ukupna cijena ponude ili nekog njegovog dijela neuobičajeno niska ili ne. Takvo utvrđenje tuženika smatra mogućom zloupotrebom prava naručitelja da postupak javne nabave vodi sukladno subjektivnim shvaćanjima koja ne prate tržište i stavljaju ponuditelja u nepovoljniji položaj. Poziva se na odredbu članka 289. Zakona o javnoj nabavi i odredbu članka 22. Pravilnika o dokumentaciji o nabavi te ponudi u postupcima javne nabave te ističe da zakon ne propisuje striktno koji sadržaj mora imati objašnjenje cijene. Ističe da je objasnio ekonomsku osnovu svoje ponude i uvjeravao naručitelja da će ugovor biti izvršen za ponuđenu cijenu pozivajući se na prethodno iskustvo i dostavljena jamstva. Smatra da je dano objašnjenje razumno i logično te u dovoljnoj mjeri otklanja sumnju u izvršivost ugovora a odbijanje ponude tužitelja usprkos danom obrazloženju predstavlja povredu iz članka 289. Zakona o javnoj nabavi. Ističe da njegova ponuda ne odstupa više od 20% od ponude izabranog ponuditelja kako to propisuje odredba članka 22. stavka 1. Pravilnika o dokumentaciji o nabavi te ponudi u postupcima javne nabave, a sama okolnost neujednačenih cijena kako su iskazane u troškovniku nije dovoljan dokaz da je ponuda neozbiljna ili neizvršiva. Također smatra da je tuženik visoku cijenu ploče za označavanje gradilišta tretirao kao autonoman razlog bez cjelovitog teksta učinka i uz ignoriranje zaštitnih mehanizama protivno odredbi članka 289. Zakona o javnoj nabavi i uz odstupanje od prakse ovog Suda pri čemu se poziva na odluke poslovni broj Us II-71/19 od 7. ožujka 2019. i poslovni broj Us II-322/21 od 26. studenog 2021. Posebno obrazlaže kako ne postoji formalna neusklađenost njegove ponude s dokumentacijom o nabavi. Također obrazlaže mehanizme ugovorne zaštite koji stoje na raspolaganju naručitelju, a koji relativiziraju navode naručitelja o rizičnosti ponude tužitelja. Ističe da se nije prijavio na predmetni postupak javne nabave da bi nakon što isti dobije ne ispunio svoje ugovorne obveze jer bi u tom slučaju preuzeo rizik da temeljem odredbe članka 254. stavka 1. točke 7. Zakona o javnoj nabavi bude isključen iz budućih postupaka javne nabave. Kako je nesporno predočio dokaz prema kojem je jedinične cijene iz troškovnika prikazao na gotovo identičan način kao u ranije provedenim postupcima javne nabave u kojima je izabran kao ekonomski najpovoljniji ponuditelj i u kojima je ispunio sve svoje ugovorne obveze smatra da ponuđenim jediničnim cijenama nije doveo u pitanje mogućnost izvršenja svake od stavki troškovnika kao niti mogućnost izvršenja predmetnog ugovora. Predlaže da Sud tužbu usvoji, poništi rješenje tuženika i odluku o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja te naloži tuženiku da tužitelju naknadi troškove upravnog spora zajedno sa zateznim kamatama u iznosu od 14.705 €. .

3. Sukladno odredbi članka 48. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24., dalje: ZUS) tuženik, naručitelj i odabrani ponuditelj pozvani su da dostave odgovor na tužbu.

4. Tuženik je dostavio odgovor na tužbu kojim se u cijelosti protivi tužbenim razlozima te dodatno obrazlaže osporeno rješenje. Poziva se na praksu Suda Europske unije izraženu u predmetu broj C-669/20 od 15. rujna 2022., kao i praksu ovog Suda izraženu u predmetu broj Us II-593/2019 od 13. veljače 2020. Smatra da pozivanje tužitelja na ranije odluke ovog Suda nije primjenjivo u konkretnom slučaju.

Predlaže da Sud tužbeni zahtjev odbije.

5. Naručitelj je također dostavio svoje očitovanje na tužbu tužitelja u kojoj je istaknuo kako tužitelj ne poštuje načelo tržišnog natjecanja i jednakog tretmana jer prebacuje naplatu većeg dijela iznosa ugovora (77%) na sam početak provedbe ugovora i time stavlja u nepovoljan položaj ostale ponuditelje koji su svoje troškove pravilno rasporedili po stavkama. Smatra da takvim načinom tužitelj pokušava ostvariti avansno plaćanje što nije sukladno dokumentaciji o nabavi. Predlaže da Sud tužbeni zahtjev odbije.

6. Odabrani ponuditelj Ing-Gradnja d.o.o. Novi Vinodolski, nije dostavio odgovor na tužbu.

7. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

8. Rješenjem tuženika potvrđena je pravilnost ocjene naručitelja prema kojoj je ponuda tužitelja temeljena na izuzetno niskoj cijeni koja se sastoji od izuzetno niskih cijena pojedinih stavki troškovnika koje u kombinaciji s nerealno visokom cijenom stavke 6. troškovnika, u konkretnom slučaju, u svojoj ukupnosti ponudu čine nesukladnom dokumentaciji o nabavi koja predviđa plaćanje temeljem e-računa u roku od 30 dana od dana primitka računa pri čemu uz e-račun odabrani ponuditelj treba dostaviti i, od strane ovlaštene osobe naručitelja i nadzornog inženjera, ovjerene privremene ili okončanu situaciju. Okončana situacija se ispostavlja nakon što nadzorni inženjer po završetku građenja preda naručitelju na trajno čuvanje paricu (presliku) uvezanog građevinskog dnevnika, uspješno obavljenog tehničkog pregleda i dostavljenog jamstva za otklanjanje nedostataka u jamstvenom roku.

9. U konkretnom slučaju naručitelj je u otvorenom postupku javne nabave broj objave: 2025/S F02-0000599, predmet nabave: izgradnja grobnica groblje Zoričići zaprimio tri ponude od čega je dvije ocijenio valjanima. Ponudu tužitelja koja je ekonomski najpovoljnija naručitelj je ocijenio nepravilnom u smislu odredbe članka 3. stavka 1. točke 12. Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine", broj: 120/16. i 114/22.) vezano za odredbu članka 22. stavka 2. Pravilnika o dokumentaciji o nabavi te ponudi u postupcima javne nabave ("Narodne novine", broj: 65/17.).

10. Tijekom provedenog postupka naručitelj je ocijenio da je ponuda ponuditelja nepravilna jer za pojedine troškovničke stavke sadrži izuzetno nisku cijenu koja ne odgovara uvjetima tržišnog natjecanja. Ovo utvrđenje je utemeljio na usporedbi dostavljenih ponuda u ovom postupku javne nabave, prethodnom savjetovanju i konzultacijama s projektantima i nadzornim inženjerima te informativnom ispitivanju tržišta. Tijekom provjere troškovničkih stavki ponude tužitelja naručitelj je također utvrdio da jedna troškovnička stavka (pripremni radovi) sadrži izuzetno visoku cijenu koja ne odgovara uvjetima tržišnog natjecanja što je kod naručitelja izazvalo sumnju u moguću prijevaru odnosno sumnju u mogućnost izvršenja predmeta postupka javne nabave.

11. Tijekom postupka pred naručiteljem tužitelj je pozvan da objasni izuzetno niske ponuđene cijene izvođenja građevinskih radova (od 0,01 €) te je vezano za taj poziv tužitelj naručitelju dostavio očitovanje u kojem navodi da je ukupna cijena/trošak ponude vrijednost posla/projekte dok su jedinične cijene troškovničkih stavki prilagođene, odnosno kalkulirane u cilju pozitivnog novčanog tijeka projekta i postizanja što konkurentnije (jeftinije) ukupne cijene. Također je dodao da u cijelosti razumije opise iz troškovničkih stavki te da će iste izvesti po ponuđenim jediničnim cijenama pri čemu je napomenuo da je prema navedenim cijenama već uspješno realizirao nekoliko projekata u drugim postupcima javne nabave.

12. Vezano za ovo očitovanje tužitelja tijekom postupka je utvrđeno da ponuda ponuditelja osim što sadrži izrazito nisku cijenu pojedinih stavaka što opravdano dovodi u sumnju mogućnost izvršenja ugovora nije sukladna, dokumentaciji o nabavi jer tužitelj želi osigurati isplatu većeg dijela ponude prije izvršenja predmeta javne nabave.

13. Prema odredbi članka 3. stavka 1. podstavka 12. Zakona o javnoj nabavi nepravilna ponuda je svaka ponuda koja nije sukladna dokumentaciji o nabavi ili je primljena izvan roka za dostavu ponude ili postoje dokazi o tajnom sporazumu ili korupciji ili nije rezultat tržišnog natjecanja ili je naručitelj utvrdio da je iznimno niska ili ponuda ponuditelja koji nije prihvatio ispravku računske greške.

14. Odredbom članka 289. stavka 1. istog Zakona, propisano je da je javni naručitelj obvezan zahtijevati od gospodarskog subjekta da u primjerenom roku ne kraćem od pet dana, objasni cijenu ili trošak naveden u ponudi ako se smatra da je ponuda iznimno niska u odnosu na radove, robu ili usluge. Prema odredbi stavka 2. ovog članka Zakona objašnjenja gospodarskog subjekta mogu se posebno odnositi na ekonomičnost proizvodnog procesa pružanja usluga ili načina gradnje, izabrana tehnička rješenja ili iznimno povoljne uvjete dostupnosti ponuditelja za isporuku proizvoda, pružanje usluga ili izvođenje radova, originalnost radova robe ili usluga koje nudi ponuditelj, usklađenost s primjenjivim obvezama u području prava okoliša, socijalnog i radnog prava, uključujući kolektivne ugovore, a osobito obvezu isplate ugovorene plaće ili odredbama međunarodnog prava okoliša, socijalnog i radnog prava navedenim u Prilogu XI. ovog Zakona, usklađenost s obvezama iz odjeljka G poglavlja 2. glave III. ovog dijela Zakona i mogućnost da ponuditelj dobije državnu potporu. Odredbom stavka 4. istog članka Zakona propisano je da javni naručitelj može odbiti ponudu samo ako objašnjenje ili dostavljeni dokazi zadovoljavajuće ne objašnjavaju nisku predloženu razinu cijene ili troškova, uzimajući u obzir elemente iz stavka 2. ovog članka.

15. Kao što je naprijed navedeno ponuda ponuditelja u pojedinim stavkama bila je izuzetno niska te je naručitelj zahtijevao objašnjenje troškova navedenih u ponudi. Dostavljeno očitovanje iz kojeg proizlazi da su jedinične cijene pojedinih stavki prilagođene odnosno kalkulirane u cilju pozitivnog novčanog tijeka projekta nije ocijenio zadovoljavajućim ni sukladnim dokumentaciji o nabavi.

16. Tužitelj žalbenim navodima niti ne dovodi u sumnju utvrđenje prema kojem je stavku pripremnih radova (postavljanje i montaža obavijesne ploče) označio u vrijednosti od 77% ukupnog iznosa radova. Prema točki 4.9. dokumenta upute za ponuditelje iz dokumentacije predmetnog postupka javne nabave proizlazi da su rok, način i uvjeti plaćanja propisani sukcesivno po završetku izvršenih radova pojedine faze predmeta nabave. Ponuda ponuditelja koja predviđa isplatu većeg dijela ponude prije izvršenja radova nije predviđena odredbama dokumentacije o nabavi.

17. Tužitelj neosnovano smatra da je tuženik samo potvrdio subjektivni stav naručitelja i njegovo diskrecijsko pravo da procijeni je li ukupna cijena ponude ili njegovog dijela neuobičajeno niska ili ne. Naime, kao što je naprijed navedeno naručitelj je svoju ocjenu o neuobičajeno niskim cijenama pojedinih stavki troškovnika temeljio na provjerljivim pokazateljima koje je tuženik svojim rješenjem ocijenio prihvatljivim, jasnim i uvjerljivim.

18. Također, tužitelj se neosnovano poziva na odredbu članka 289. Zakona o javnoj nabavi i odredbu članka 22. Pravilnika o dokumentaciji o nabavi te ponudi u postupcima javne nabave vezano za sadržaj koji mora imati objašnjenje ponuđene cijene. Naime, prema odredbi članka 22. Pravilnika o dokumentaciji o nabavi te ponudi u postupcima javne nabave naručitelj može od ponuditelja zahtijevati objašnjenje ponude ako su ispunjeni svi slijedeći uvjeti: 1. zaprimljene su najmanje tri valjane ponude, 2. cijena ili trošak ponude su više od 20% niži od cijene ili troška drugo rangirane valjane ponude i 3. cijena ili trošak ponude su više od 50% niži od prosječne cijene ili troška preostalih valjanih ponuda (stavak 1.). Prema odredbi stavka 2. ovog članka Pravilnika naručitelj može od ponuditelja zahtijevati objašnjenje ponude ako se čini da je ona izuzetno niska i iz drugih razloga osim onih navedenih u stavku 1. ovog članka.

19. U provedenom postupku naručitelj je upravo temeljem odredbe članka 22. stavka 2. Pravilnika zahtijevao objašnjenje ponude vezano za pojedine stavke troškovnika, za koje tužitelj niti tijekom provedenog upravnog postupka niti u ovom upravnom sporu nije ponudio valjano obrazloženje prema kojima bi te stavke bile tržišno realne i sukladne dokumentaciji o nabavi.

20. Također pojašnjenje tužitelja vezano za pojedine troškovničke stavke koje su u ponudi tužitelja navedene izrazito nisko nije jasno i uvjerljivo niti sukladno naprijed navedenoj odredbi članka 289. stavka 2. Zakona o javnoj nabavi. Time su se u cijelosti ispunile zakonom propisane pretpostavke (članak 289. stavak 4. Zakona o javnoj nabavi) za odbijanje ponude tužitelja.

21. Tužitelj se neosnovano poziva na ranije izvršene radove u postupcima javne nabave u kojima je njegova ponuda također sadržavala cijene pojedinih stavki koje su bile izražene na jednak način kao u ovom postupku javne nabave. Naime, osim što se ponude iz različitih postupaka javne nabave ne uspoređuju, tijekom žalbenog postupka naručitelj je provjerio ove navode tužitelja te je utvrdio da je u tim postupcima samo za pojedine stavke, a ne većinu stavki kao u ovom postupku, tužitelj ponudio izrazito nisku cijenu. Ova utvrđenja tužitelj nije osporio niti tijekom žalbenog postupka, niti u ovom upravnom sporu.

24. Slijedom navedenog, prema ocjeni ovog Suda ne postoje razlozi zbog kojih se rješenje tuženika tužbom osporava. Kako tužitelj nije uspio sa svojim tužbenim zahtjevom, to nije osnovan niti njegov zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

25. Trebalo je stoga na temelju odredbe članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima odlučiti kao pod točkom I. izreke dok se odluka pod točkom II. temelji na odredbi članka 147. istog Zakona.

U Zagrebu 8. studenog 2025.

Predsjednica vijeća

Ana Berlengi Fellner