REPUBLIKA HRVATSKA

Poslovni broj: Usž-2412/2025-4

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Marine Kosović Marković, predsjednice vijeća, Jelene Rajić i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članova vijeća te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu u tužiteljice DEH iz [adresa], OIB [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi usklađivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3618/2023-11 od 21. ožujka 2025., na sjednici vijeća održanoj 1. listopada 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3618/2023-11 od 21. ožujka 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za nadoknadom troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je zahtjev tužiteljice za poništenjem rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2216, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 4. srpnja 2023. (točka I. izreke) te je odbijen zahtjev tužiteljice za nadoknadom troškova upravnog spora (točka II. izreke).

1.1. Osporavanim rješenjem tuženika od 4. srpnja 2023. odbija se prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/3396, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-2 od 31. ožujka 2023., te se odbija i zahtjev za naknadu troška (točke I. i II. izreke).

1.2. Prvostupanjskim rješenjem od 31. ožujka 2023. zamijenjen je dio izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/19-013/67, URBROJ: 251-21-21-1/003-19-02 od 29. siječnja 2019. u dijelu koji se odnosi na visinu novčane naknade, trajanje i razloge prestanka, sve na način kako je izrekom toga rješenja određeno.

2. Protiv prvostupanjske presude tužiteljica je izjavila opširnu žalbu zbog bitne povrede sudskog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. Predlaže poništiti pobijanu presudu i predmet vratiti na ponovno postupanje prvostupanjskom sudu. Potražuje troškove sastava žalbe.

2.1. U žalbi, prvenstveno podnosi zahtjev za izuzećem sutkinja kao i predsjednice Visokog upravnog suda. Navodi da je sud počinio bitnu povredu pravila sudskog postupka na način da nije primijenio, odnosno nepravilno je primijenio odredbe Zakona o upravnim sporovima i Zakona o parničnom postupku a što je, po njezinom mišljenju, utjecalo na donošenje zakonite i pravilne presude: Smatra da je sud pogrešno i/ili nepotpuno utvrdio činjenično stanje u sporu na način da je sud odlučnu činjenicu pogrešno utvrdio i/ili ju nije utvrdio i/ili je o činjeničnom stanju izveo pogrešan zaključak, te pogrešno primijenio materijalno pravo, odnosno nije primijenio odredbu materijalnog prava koju je trebao primijeniti i/ili takvu odredbu nije pravilno primijenio. Navodi da je bila onemogućena u raspravljanu jer joj nije omogućen uvid u spis tuženika te iz razloga što između ročišta održanog 14. ožujka 2025. te ročišta za objavu presude 21. ožujka 2025. nije proteklo 15 dana. Također navodi da iz pobijanog akta nije razvidno o kojem je to točno prigovoru tužiteljice odlučeno, a što da nije jasno niti iz pobijane presude. Sud u potpunosti promašuje svoju nadležnost jer je predmet ovog spora ocjena zakonitosti pojedinačnog akta pa pozivanje prvostupanjskog suda na odluke ovog Suda u svezi ocjene zakonitosti navedenog općeg akta nije odlučno. Ističe da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku, odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023. Poziva se na odredbu članka 13. Zakona o općem upravnom postupku te ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo, odnosno kojom su stranci naređene neke obveze može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanom zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon, zbog čega se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama Zakona o općem upravnom postupku o izvanrednim pravnim lijekovima. Navodi da je prvostupanjski sud propustio provesti test razmjernosti. Tužiteljica je prigovarala vjerodostojnosti potpisa gradonačelnika, zbog čega je i predlagala provođenje grafološkog vještačenja koje sud nije proveo.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Prvenstveno valja reći da je rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj Su IV-281/2025-2 od 31. srpnja 2025. odbijen zahtjev za izuzećem predsjednice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, dok je rješenjem predsjednice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj 29 Su-385/2025-46 od 8. srpnja 2025. odbijen zahtjev za izuzećem sutkinja navedenih u žalbi tužiteljice.

6. Prema odredbi članka 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" 36/2024. – dalje u tekstu ZUS) Visoki upravni sud ispituje prvostupanjsku presudu u dijelu u kojem je osporavana žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi.

7. Prema ocjeni ovoga suda pobijana presuda prvostupanjskog upravnog suda ne može se ocijeniti nezakonitom niti po jednoj osnovi propisanoj odredbom članka 126. stavka 1. ZUS-a.

7.1. Treba reći da pozivanje tužiteljice na Zakon o parničnom postupku („Narodne novine“ 53/91., 91/92., 122/19., 88/01., 117/03., 88/05., 2/07. -odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 84/08., 96/08. -odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 123/08.-ispravak, 57/11., 25/13., 89/14. - odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 70/19. i 80/22.) nije osnovano jer se žalbeni postupak pred Visoki upravnim sudom vodi prema pravilima Zakona o upravnim sporovima, a žalbeni razlozi propisani su u odredbi članka 126. stavak 1. ZUS-a.

7.2. Suprotno mišljenju tužiteljice prvostupanjski sud je nije onemogućio u raspravljanju time što joj nije dostavio na očitovanje "spis predmeta tuženika". Naime, prvostupanjski sud joj je sukladno odredbi članka 6. stavak 1. ZUS-a dostavio odgovor na tužbu na očitovanje a na koji odgovor se tužiteljica očitovala podneskom od 28. rujna 2023. Tužiteljica je svakodobno mogla izvršiti uvid spis tuženika tijekom trajanja spora na temelju odredbe članka 113. ZUS-a.

7.3. Nadalje, u konkretnom slučaju kada je tužiteljica na ročištu za glavnu raspravu održanu 14. ožujka 2025. primila na znanje datum i sat održavanja ročišta za objavu presude (21. ožujka 2025.) treba reći da se ne radi se o pozivu za ročište iz odredbe članka 89. stavak 3. ZUS-a već o određivanju datuma objave presude sukladno odredbi članka 121. stavak 4. ZUS-a pa se rok iz odredbe članka 89. stavak 3. ZUS-a ne primjenjuje.

7.4. Konačno, u odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (grafološko vještačenje) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. i 4. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud odbio provesti dokaz grafološkim vještačenjem a koji neobrazloženi prijedlog je tužiteljica iznijela tek na ročištu na kojem je zaključena glavna rasprava. Naime, sukladno odredbi članka 8. stavka 1. ZUS-a sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio. Navodi da gradonačelnik nije potpisao pobijano rješenje samo po sebi ne dovodi u sumnji valjanost potpisa.

8. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/3396, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-2 od 31. ožujka 2023., zamijenjen zaključak (točke II. i III.) Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/19-013/67, URBROJ: 251-21-21- 1/003-19-2 od 29. siječnja 2019. na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22.) na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke/22 kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj. 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

8.1. Odluka/22 na temelju koje je donesen zaključak tijela prvog stupanja i rješenje tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

9. Vezano za prigovor tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocjenjen zakonitim presudom Suda poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

10. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

10.1. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocjenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Sl. gl." Grada Zagreba, broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

11. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati "zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

12. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je Sud u već ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad Zagreb želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti pa s obzirom da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocijenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz- 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

13. Kako je, dakle, iz dokaza pribavljenih u postupku razvidno da je osporena presuda donesena na temelju pravilno i potpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pravilnom primjenom mjerodavnog materijalnog prava, a koji zaključak nije doveden u sumnju ni žalbenim navodima tužiteljice, trebalo je na temelju odredbe članka 135. stavka 1. ZUS-a, žalbu odbiti kao neosnovanu i odlučiti kao pod točkom I. izreke.

14. Tužiteljica nije uspjela sa žalbom u ovom upravnom sporu, zbog čega nije osnovan niti njezin zahtjev za naknadu troškova sastava žalbe. Stoga je, na temelju odredbe članka 147. Zakona o upravnim sporovima, odlučeno kao pod točkom II. izreke.

U Zagrebu, 1. listopada 2025.

Predsjednica vijeća

Marina Kosović Marković