Poslovni broj: Usž-402/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, dr. sc. Sanje Otočan, predsjednice vijeća, Mire Kovačić i Snježane Horvat- Paliska, članica vijeća, te višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužitelja mlt. ABC, [osobni identifikacijski broj], zastupanog po majci i zakonskoj zastupnici BCD, [osobni identifikacijski broj], oboje iz [adresa], a koju zastupa opunomoćenik Dejan Uljarević, odvjetnik u Zagrebu, R [adresa], protiv tuženika Dječjeg vrtića Matije Gupca, Zagreb, Braće Cvijića 18, OIB: 21384342053, radi upisa u vrtić, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5108/2023-16 od 5. prosinca 2024., na sjednici vijeća održanoj 1. listopada 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5108/2023-16 od 5. prosinca 2024.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužitelja za poništenje obavijesti tuženika Dječjeg vrtića Matije Gupca, KLASA: 601-02/23-09/11, URBROJ: 251-597-01-23-04 od 13. listopada 2023. (točka I. izreke) te je odbijen zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).

2. Rješenjem prvostupanjskog suda odbijen je prijedlog tužitelja za određivanje odgodnog učinka tužbe.

3. Osporenom obavijesti tuženika roditelji tužitelja su obaviješteni da se smatra da su odustali od upisa u vrtić na temelju članka 27. stavka 2. Pravilnika o upisu djece u Dječji vrtić Matije Gupca (KLASA: 601-02/23-02/01, URBROJ: 251-597-04-23-01 od 15. svibnja 2023. – dalje: Pravilnik o upisu).

4. Tužitelj žalbom pobija presudu zbog bitne povrede odredaba upravnog spora, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava (članak 126. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, 36/24. - dalje: ZUS). Smatra da iz liječničke potvrde od 21. lipnja 2023. jasno proizlazi da je sporiji razvoj govora potencijalna kontraindikacija i naznaka oslabljenog imunološkog sustava, s obzirom na koju treba posebno pažljivo postupati i ne provoditi cijepljenje bez provođenja svih potrebnih testova. Također smatra da predmetna potvrda predstavlja javnu ispravu koja se može osporiti isključivo u parničnom ili upravnom postupku i to na temelju vještačenja, a ne jednostranom odlukom tuženika. Navodi da odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-I-5418/08 od 30. siječnja 2014., na koju se poziva prvostupanjski sud, nije primjenjiva u konkretnom slučaju. Ističe da nije doneseno završno mišljenje po pitanju postojanja kontraindikacija, kao niti testova na komponente cjepiva, pa stoga smatra da je zaključak prvostupanjskog suda u suprotnosti s pravnom logikom. Navodi da osporena obavijest ima sadržajnih nedostataka, prvenstveno smatrajući da je o gubitku prava na upis u vrtić trebalo odlučiti rješenjem u skladu s člankom 96. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP). Ne cijeneći formalne nedostatke na koje je ukazivao u tužbi, ističe da je prvostupanjski sud počinio bitnu povredu odredaba upravnog spora jer zbog navedenih nedostataka nije niti mogao ocjenjivati zakonitost obavijesti tuženika. Smatra da se pravni propisi o provođenju imunizacije tumače pogrešno i pretjerano formalistički jer u Republici Hrvatskoj ne postoji zabrana upisa u dječje vrtiće necijepljene djece, dok se djeca s alergijama ili drugim kontraindikacijama na komponente cjepiva mogu upisati u vrtić bez cijepljenja. Stoga smatra da dodatno utvrđenje kontraindikacija za koje je potrebno određeno vrijeme ne može ići na štetu stranke, dok tuženik kontraindikaciju u pogledu slabijeg razvoja govora samoinicijativno ne smatra dovoljnom kontraindikacijom za imunizaciju. Životno logičnim smatra da se kontraindikacije ne mogu utvrditi odmah u jednom danu te ako liječnik postupa savjesno, pošteno i u skladu s pravilima struke, detaljno će provjeriti postojanje bilo kakve kontraindikacije za imunizaciju i neće površno upisati u potvrdi o obavljenom sistematskom pregledu da postoji ili ne postoji kontraindikacija. Detaljno ponavlja navode iz tužbe o genezi problema s testovima na alergije i ostalim kontraindikacijama na komponente cjepiva, postupanju HALMED-a i EU HALMED-a, postupanju farmaceutske industrije, nuspojavama cijepljenja i svojim viđenjima cjelokupnog predmeta ovog postupka. Zaključno ističe da tijekom postupka nije proveden test razmjernosti u skladu s Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („Narodne novine – Međunarodni ugovori", 18/97., 6/99., 8/99., 14/02., 9/05., 1/06., 2/10. i 13/17. – dalje: Konvencija). Predlaže poništiti pobijanu presudu i usvojiti tužbeni zahtjev, podredno vratiti predmet prvostupanjskom sudu na ponovni postupak. Potražuje i trošak za sastav žalbe.

5. Tuženik u odgovoru na žalbu smatra da je prvostupanjski sud pravilno i potpuno utvrdio činjenično stanje zbog čega je žalba neosnovana. Ističe da je sud utvrdio da je pravilno postupio obavijestivši roditelje tužitelja da se smatra da odustaju od upisa u dječji vrtić jer tužitelj nije cijepljen pri čemu nije utvrđeno postojanje kontraindikacija za imunizaciju, sve u skladu s člankom 27. Pravilnika o upisu. Navodi da tužitelj, koji je rođen **.**.2020., nije do 21. lipnja 2023. primio niti jedno obvezno cjepivo, a kao razlog ne cijepljenja naveden je usporen razvoj govora, što ne predstavlja kontraindikaciju za cijepljenje prema Pravilniku o načinu provođenja imunizacije, seroprofilakse, kemoprofilakse protiv zaraznih bolesti te o osobama koje se moraju podvrgnuti toj obvezi („Narodne novine“, 103/13., 144/20. i 133/22.), Provedbenom programu obveznog cijepljenja u Republici Hrvatskoj i Kalendaru kontinuiranog cijepljenja u Republici Hrvatskoj. S obzirom na navedeno, predlaže odbiti žalbu kao neosnovanu.

6. Žalba nije osnovana.

7. Ispitujući presudu Upravnog suda u granicama žalbenih razloga, u skladu s člankom 134. stavkom 1. ZUS-a, Sud žalbene razloge ocjenjuje neosnovanima.

8. Iz spisa upravnog postupka proizlazi da su roditelji tužitelja podnijeli zahtjev za upis maloljetnog tužitelja kod tuženika za pedagošku godinu 2023/2024. Po provedenom postupku upisa djece u vrtić (ocjene urednosti zahtjeva i postojanja prednosti pri upisu te obavljenog inicijalnog razgovora) prihvaćen je zahtjev tužitelja za upis te je prije sklapanja ugovora zatražena dostava potvrde nadležnog liječnika o obavljenom sistematskom zdravstvenom pregledu, preslika zdravstvene iskaznice i preslika iskaznice imunizacije djeteta ili potvrda o utvrđenim kontraindikacijama za cijepljenje u skladu s člankom 27. stavkom 1. Pravilnika o upisu. S obzirom na to da za tužitelja nije dostavljena potvrda nadležnog liječnika o postojanju privremene ili trajne kontraindikacije za cijepljenje, tuženik je donio obavijest kojom se roditelje tužitelja obavještava da se smatra da su odustali od upisa u vrtić u skladu s člankom

27. stavkom 2. Pravilnika o upisu.

9. Kako se javno objavljenim Pravilnikom, kao posljedica ne dostavljanja, između ostalog, preslike iskaznice imunizacije djeteta ili potvrde izabranog pedijatra o utvrđenim privremenim ili trajnim kontraindikacijama za cijepljenje protiv zaraznih bolesti, presumira odustanak od upisa djeteta u dječji vrtić, to je pravilno tuženik o odustanku obavijestio roditelje tužitelja. Budući da je po podnesenom zahtjevu proveden postupak koji je rezultirao njegovim prihvaćanjem, osporenom obaviješću je samo utvrđena posljedica ne ispunjavanja propisanih uvjeta za sklapanje ugovora o upisu u vrtić.

10. Ovaj Sud primjećuje da navedena obavijest sadrži činjenična utvrđenja, odredbe zakona i podzakonskih akata na temelju kojih je donesena, klasu, urudžbeni broj i potpis čelnika tuženika, dok ne sadrži pouku o pravnom lijeku. Prema ustaljenom shvaćanju Ustavnog suda Republike Hrvatske u odnosu na sve pojedinačne akte javnopravnih tijela (neovisno o tome imaju li oni ili nemaju svojstvo upravnih ili kakvih drugih akata) mora biti osigurana sudska zaštita. S obzirom na to da sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih izvora prava (članak 115. stavak 3. Ustava Republike Hrvatske, „Narodne novine", 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14. – dalje: Ustav), dužni su voditi računa o ostvarivanju ustavnog i konvencijskog jamstva prava na sudsku zaštitu, a ponajprije se to odnosi na sudove zadužene za pružanje sudske zaštite u povodu odluka javnopravnih tijela u uvjetima kada upravni spor više nije samo spor o zakonitosti upravnog akta (primjerice odluka, broj: U-III-4183/2019 od 10. prosinca 2020. i odluka, broj: U-III-2021/2021 od 17. veljače 2022.).

11. U konkretnom slučaju je tužitelj, bez obzira što obavijest ne sadrži uputu o pravnom lijeku, pokrenuo upravni spor i zatražio ocjenu zakonitosti predmetne obavijesti, a što je prvostupanjski sud prihvatio te je u odnosu na predmetnu upravnu stvar donio meritornu odluku, čime je ostvareno tužiteljevo pravo na pristup sudu kao sastavnice prava na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava, zbog čega nisu osnovani prigovori tužitelja o postojanju formalnih nedostataka koji uvjetuju vođenje upravnog spora.

12. Iz potvrde o obavljenom sistematskom zdravstvenom pregledu predškolskog djeteta prije upisa u dječji vrtić od 21. lipnja 2023. proizlazi da je kao razlog ne cijepljenja maloljetnog tužitelja naveden sporiji razvoj govora uz napomenu da govori samo u svrhu potrebe i da je poslan u Polikliniku SUVAG na dijagnostiku po okončanju koje će se započeti s cijepljenjem.

13. Tijekom upravnog spora tuženik je dostavio očitovanje pedijatrice tužitelja dr. JZ od 11. listopada 2023. iz kojeg proizlazi da majka tužitelja decidirano odbija cijepljenje, dok je na prijedlog tužitelja i prvostupanjski sud zatražio očitovanje pedijatrice o postojanju kontraindikacija tužitelja na cijepljenje. Iz dopisa pedijatrice od 4. studenoga 2024. proizlazi da je tužitelj upućen na timsku obradu različitih specijalista, nakon koje će Poliklinika SUVAG dati završeno mišljenje, bez da je navedeno postojanje bilo koje od kontraindikacija za cijepljenje, uz napomenu da je majka upoznata s istima i potrebom cijepljenja tužitelja.

14. Člankom 12. stavkom 1. točkom 8. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti („Narodne novine“, 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18., 47/20., 134/20. i 143/21. – dalje: Zakon) propisano je da su posebne mjere za sprečavanje i suzbijanje zaraznih bolesti, između ostalih, imunizacija, seroprofilaksa i kemoprofilaksa.

15. Člankom 40. stavkom 1. točkom 1. Zakona propisano je da je imunizacija obavezna protiv tuberkuloze, difterije, tetanusa, hripavca, dječje paralize, ospica, crvenke, zaušnjaka i virusne žutice tipa B i bolesti uzrokovanih s Haemophilus influenzae tip B – za sve osobe određene dobi.

16. Člankom III. Programa zdravstvene zaštite djece, higijene i pravilne prehrane djece u dječjim vrtićima („Narodne novine“, 105/02., 55/06. i 121/07. – dalje: Program) propisano je da se obvezno cijepljenje djece provodi prema Programu obveznih cijepljenja, a zadaća je dječjeg vrtića provjera dokumentacije o cijepljenju djeteta i upućivanje djeteta i roditelja, skrbnika odnosno posvojitelja djece na obvezu cijepljenja protiv bolesti iz Programa obveznih cijepljenja, ako ono nije obavljeno.

17. Člankom 11. i člankom 26. Pravilnika o provođenju imunizacije, seroprofilakse, kemoprofilakse protiv zaraznih bolesti te osobama koje se moraju podvrgnuti toj obvezi taksativno su propisane opće i posebne kontraindikacije za pojedinu vrstu zarazne bolesti za koje je propisano obvezno cijepljenje člankom 40. Zakona.

18. Imajući na umu prigovore koje tužitelj iznosi u žalbi, zakonitost pobijane presude treba prvenstveno ispitati imajući na umu pravo tužitelja na zaštitu privatnog života zajamčenog člankom 8. Konvencije.

19. Polazeći od navedenog, ovaj Sud ističe da je Europski sud za ljudska prava (dalje: ESLJP) u predmetu Vavřička i drugi protiv Češke, broj zahtjeva 47621/13 i dr., istaknuo da u skladu s njegovom dobro utvrđenom sudskom praksom (Solomakhin protiv Ukrajine, §33), obavezno cijepljenje kao nesvojevoljna medicinska intervencija predstavlja miješanje u poštovanje privatnog života. Kako bi se utvrdilo je li to miješanje u skladu s Konvencijom, ESLJP je ispitao je li ono bilo opravdano odnosno je li miješanje bilo u skladu sa zakonom, je li miješanje imalo legitimni cilj, te je li miješanje u pravo bilo nužno u demokratskom društvu.

20. U odnosu na pitanje je li miješanje bilo u skladu sa zakonom, ESLJP je ponovio da miješanje mora imati određenu osnovu u nacionalnom pravu, a to pravo mora biti na odgovarajući način dostupno i dovoljno precizno formulirano kako bi se omogućilo onima na koje se odnosi da reguliraju svoje ponašanje i, ako je potrebno, uz odgovarajuće savjete, da predvide, u mjeri koja je razumna u danim okolnostima, posljedice koje određena radnja može imati (Dubská i Krejzová protiv Češke Republike). Također je ponovio da pojam „zakon”, kako se pojavljuje u izrazima „u skladu sa zakonom” i „ propisanog zakonom” u člancima od 8. do 11. Konvencije, uključuje, između ostalog, „pisano pravo”, koje nije ograničeno na primarno zakonodavstvo, već uključuje i pravne akte i instrumente nižeg ranga (Sanoma Uitgevers B.V. protiv Nizozemske, §83).

21. Obveza cijepljenja u Republici Hrvatskoj je propisana člankom 40. u vezi s člankom 7. stavkom 1. i člankom 12. stavkom 1. točkom 8. Zakona koji se primjenjuje zajedno s Programom i Pravilnikom koje je donijelo nadležno ministarstvo u izvršavanju ovlasti koje su mu u tu svrhu dodijeljene zakonom. Posljedica nepoštovanja obaveze za tužitelja koji nije cijepljen je nemogućnost pohađanja vrtića koja proizlazi iz Programa, koji je donesen na temelju Zakona, i Pravilnika o upisu. Kako tužitelj tijekom upravnog postupka i upravnog spora nije osporavao dostupnost i predvidljivost odredbi zakonskih i podzakonskih propisa, ovaj Sud zaključuje da je miješanje u pravo podnositelja zahtjeva na privatni život bilo u skladu sa zakonom.

22. U pogledu legitimnosti ciljeva koji su se nastojali postići uvođenjem obaveznog cijepljenja, treba poći od članka 1. Zakona kojim je propisano da s ovim Zakonom utvrđuju zarazne bolesti čije je sprečavanje i suzbijanje od interesa za Republiku Hrvatsku kao i mjere za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti. Takvom mjerom nastoji se zaštiti građane od bolesti koje mogu predstavljati ozbiljni rizik za zdravlje, kako onih koji se cijepe, tako i onih koji se ne smiju cijepiti te su stoga posebno ranjivi, a koji cilj je u skladu s ciljevima zaštite zdravlja i zaštite prava drugih osoba priznatima člankom 8. Konvencije.

23. U pogledu nužnosti cijepljenja u demokratskom društvu, ESLJP smatra da država mora imati široku slobodu procjene prilikom uređenja pitanja obaveznog cijepljenja jer obveza cijepljenja u djetinjstvu nije ograničena na perspektivu onih koji se ne slažu s tom obavezom. Upravo suprotno, ona obuhvaća i vrijednost socijalne solidarnosti, pri čemu je svrha obaveze cijepljenja zaštita zdravlja svih članova društva, naročito onih koji su posebno ranjivi. Konačno, nacionalna tijela su u najboljem položaju da odrede prioritete i socijalne potrebe. Stoga obveza cijepljenja predstavlja odgovor vlasti na neodgodivu društvenu potrebu zaštite pojedinca i javnog zdravlja protiv određenih bolesti te zaštite od pada broja cijepljenje djece, pri čemu se uvijek treba uzeti u obzir najbolji interes djeteta.

24. Imajući na umu sve navedeno, ovaj Sud zaključuje da se obaveza cijepljenja odnosi na deset bolesti protiv kojih je znanstvena zajednica smatrala da je cijepljenje djelotvorno i sigurno, nije bila apsolutna i dopuštala je izuzeća na temelju opće ili posebne kontraindikacije, koju treba ocijeniti prema okolnostima svakog pojedinog slučaja. Poštovanje obaveze cijepljenja ne može se izravno nametnuti, već neizravno, primjenom sankcija. U konkretnom slučaju, tužitelj se pozvao na postojanje kontraindikacije (sporiji razvoj govora), međutim ista nije navedena kao opća ili posebna kontraindikacija prema Pravilniku o provođenju imunizacije, seroprofilakse, kemoprofilakse protiv zaraznih bolesti te osobama koje se moraju podvrgnuti toj obvezi te je tijekom postupka utvrđeno da majka tužitelja odbija cijepljenje (očitovanje pedijatrice tužitelja dr. JZ od 11. listopada 2023.).

25. U odnosu na posljedicu necijepljena koja se ogleda u nemogućnosti upisa u vrtić, odnosno sklapanja ugovora o upisu nakon prihvaćanja zahtjeva za upis, prema shvaćanju ESLJP takva je zabrana imala za cilj zaštitu zdravlja male djece te je stoga takva mjera zaštitna, a ne represivna. U odnosu navedeno, ESLJP je naveo da isključenje iz predškolskog odgoja i obrazovanja znači gubitak važne prilike za razvoj osobnosti i početak stjecanja socijalnih vještina i vještina učenja u pedagoškom okruženju. Međutim, to je izravna posljedica izbora roditelja da ne poštuju obavezu cijepljenja, čija je svrha zaštita zdravlja, osobito u toj dobnoj skupini. Nadalje, mogućnost pohađanja vrtića djece predškolske dobi koja se ne mogu cijepiti iz medicinskih razloga ovisila je o vrlo visokoj stopi cijepljenja druge djece protiv zaraznih bolesti. Stoga je i ESLJP zaključio da se ne može smatrati nerazmjernim da država od onih kojima cijepljenje predstavlja neki udaljeni rizik za zdravlje zahtijeva prihvaćanje te zaštitne mjere kao pravne obaveze, a u ime socijalne solidarnosti, radi dobrobiti malog broja ranjive djece koja se ne smiju cijepiti.

26. Imajući na umu sve navedeno, ovaj Sud zaključuje da je propisana mjera u konkretnom slučaju bila razmjerna legitimnim ciljevima koji se Zakonom i podzakonskim aktima nastoje postići, da je bila nužna u demokratskom društvu i da propisivanjem obaveznog cijepljenja u Republici Hrvatskoj nije prekoračeno područje slobodne procjene koju države imaju u pitanjima zdravstvene politike, zbog čega nije došlo do povrede članka 8. Konvencije.

27. Konačno, potrebno je istaknuti i da je Ustavni sud Republike Hrvatske u predmetu broj: U-I-5418/2008 ocjenjivao, između ostalog, i ustavnost članka 40. Zakona s aspekta članka 35. Ustava i članka 8. Konvencije. U rješenju, broj: U-I- 5418/2008 od 30. siječnja 2014., na koje se poziva i prvostupanjski sud Ustavni sud je posebno istaknuo da je propisivanje cijepljenja protiv Zakonom izrijekom propisanih zaraznih bolesti usmjereno na eliminaciju bolesti iz ukupne populacije, što je pozitivna obveza države u smislu članka 69. Ustava te da članak 40. Zakona pokazuje da zakonodavac taj cilj želi ostvariti propisivanjem sveopće obveznosti pristupanja cijepljenju protiv određenih zaraznih bolesti. Pri tome je razmotreno i pitanje najboljeg interesa djeteta jer je istaknuto da je Republika Hrvatska stranka Konvencije o pravima djeteta („Narodne novine - Međunarodni ugovori", 12/93.), koja obvezuje države stranke da priznaju djetetu pravo na uživanje najviše moguće razine zdravlja, uključujući preventivnu zdravstvenu zaštitu.

28. Sud stoga žalbene navode smatra neosnovanima i bez utjecaja na drugačije rješavanje predmetne upravne stvari. Prvostupanjski sud je na temelju razmatranja svih pravnih i činjeničnih pitanja, a uzimajući u obzir činjenice utvrđene u upravnom postupku, utvrdio da je osporena obavijest donesena u pravilno provedenom upravnom postupku te na temelju potpuno i pravilno utvrđenog činjeničnog stanja i uz pravilnu primjenu materijalnog prava. U obrazloženju presude izložio je sve bitne činjenice koje proizlaze iz provedenih dokaza u upravnom postupku te je, s obzirom na utvrđeno činjenično stanje i relevantne propise, naveo valjane razloge zbog kojih je odbio tužbeni zahtjev, odgovorivši pri tome na sve tužbene navode. Time je sud postupio u skladu s člankom 119. stavkom 5. ZUS-a.

29. S obzirom na to da tužitelj nije uspio s tužbenim zahtjevom, to je u skladu s člankom 147. stavkom 1. ZUS-a prvostupanjski sud pravilno odbio njegov zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

30. Kako je žalba odbijena, tužitelj nema pravo na naknadu troška za sastav žalbe (članak 147. stavak 1. ZUS-a).

31. Trebalo je stoga, na temelju članka 135. stavka 1. i članka 147. stavka 1. ZUS- a, odlučiti kao u izreci presude.

U Zagrebu 1. listopada 2025.

Predsjednica vijeća:

dr. sc. Sanja Otočan