Poslovni broj: Usž-2153/2025-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, dr. sc. Sanje Otočan, predsjednice vijeća, Mire Kovačić i Radmile Bolanča Vuković, članica vijeća, te višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice KTF. OIB: [osobni identifikacijski broj], [adresa] , koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Trg Stjepana Radića 1, Zagreb, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3896/23- 14 od 21. ožujka 2025., na sjednici vijeća održanoj 1. listopada 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3896/2023-14 od 21. ožujka 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda u točki I. izreke odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551- 06/23-014/418, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 11. srpnja 2023. Točkom II. izreke presude odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Osporenim rješenjem tuženika od 11. srpnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/1571, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-8 od 22. svibnja 2023.

3. Tužiteljica u žalbi podnosi zahtjev za izuzeće sutkinja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koje su sudjelovale u postupcima radi ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Ističe da je sud počinio povrede pravila sudskog postupka jer suprotno članku 89. stavku 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24. - ZUS) između ročišta održanog dana 14. ožujka 2025. i 21. ožujka 2025. nije proteklo 15 dana. Također navodi da nije dostavljen spis predmeta te da nije mogla izvršiti uvid u postupak, a uvidom u raspravni zapisnik od 14. ožujka 2025. je vidljivo da joj se daje pravo na uvid u dokumentaciju dostavljenu od strane tuženika za koju tuženik tvrdi da predstavlja spis upravnog postupka i to na samoj raspravi, no otklanja se pravo da se omogući rok za očitovanje na istu dokumentaciju. Stoga nije bilo dovoljno vremena izvršiti uvid u spis predmeta. Također ističe kako iz pobijanog upravnog akta ne proizlazi o kojim je pravnom lijeku odnosno o kojem je prigovoru odlučeno, a iz razloga jer je podnijela prigovor i na temelju Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja na temelju članka 122. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine”, 47/09. i 110/21. – ZUP), pa ostaje nejasno o kojem je prigovoru riješeno. Smatra da se prvostupanjski sud paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske jer predmet ovog postupka nije opći akt, već pojedinačni upravni akt kojeg prvostupanjski sud nije ocijenio. Navodi da prvostupanjski sud ukazuje na točku 124. presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u kojoj taj sud ističe da Odluka 29/21 ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Nastavno na navedeno napominje da se odredbama Odluke 25/22 ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarenja prava na novčanu pomoć. Tužiteljica ističe da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom roku, odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023. na što se sud samo paušalno očituje. Upire na članak 13. ZUP-a te ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon, zbog čega se na njoj ne može temeljiti osporeno rješenje koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama ZUP-a o izvanrednim pravnim lijekovima. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite prava i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Konačno, nije točno da je paušalno prigovarao vjerodostojnosti potpisa, odnosno da je isto bilo usmjereno samo na odugovlačenje postupka, zbog čega joj je onemogućeno osporavanje u upravnom sporu vjerodostojnosti i istinitosti javne isprave. U tom smislu se poziva na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1757/2021 od 4. listopada 2023. Poziva se na ovosudnu presudu, poslovni broj: Usoz-25/2024 od 28. listopada 2024. u vezi sa zakonitošću Odluke koju je donijela Gradska skupština Grada Zagreba 5. listopada 2023. koja je ocijenjena nezakonitom te smatra da je i Odluka tuženika kojom se uređuje materija roditelja odgojitelja iz istog razloga nezakonita, pa smatra da treba primijeniti zakon, a ne nezakoniti opći akt. Predlaže poništiti pobijanu presudu i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovni postupak. Potražuje i trošak žalbenog postupka

4. Tuženik, iako uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće u žalbi poimenice navedenih sutkinja treba reći da je rješenjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Ureda predsjednice Suda, poslovni broj: 29 Su-385/2025-46 od 8. srpnja 2025. (u odnosu na sutkinje dr. sc. Sanju Otočan, Senku Orlić-Zaninović, Gordanu Marušić-Babić, Ljiljanu Karlovčan-Đurović i Blanšu Turić) i rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, Ureda predsjednika, poslovni broj: Su IV-281/2025-2 od 31. srpnja 2025. (u odnosu na predsjednicu ovog Suda mr. sc. Ingu Vezmar Barlek) taj zahtjev odbijen.

7. Ispitujući presudu prvostupanjskog suda u granicama žalbenih razloga, u skladu s člankom 134. stavkom 1. ZUS-a, Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

8. Suprotno žalbenim navodima da tužiteljici nije omogućeno da se očituje na zaprimljeni spis tuženika, treba reći da je na ročištu za raspravu koje je održano dana 14. ožujka 2025. tužiteljici, zastupanoj po profesionalnom opunomoćeniku, dopušten uvid u spis tuženika, pa kako se radi o podnescima, prigovoru koji je sama tužiteljica dostavila tuženiku, kao i odlukama javnopravnog tijela u odnosu na koje je tužiteljica izjavila prigovor, to je razumno očekivati da je sadržaj navedenih akata i podnesaka tužiteljici poznat.

9. Također, neosnovano tužiteljica smatra da su povrijeđene odredbe ZUS-a glede poziva za ročište jer iz spisa predmeta proizlazi da je ročište za raspravu održano dana 14. ožujka 2025. na kojem je određeno da će se presuda objaviti 21. ožujka 2025., što je u skladu s člankom 121. stavkom 1. ZUS-a.

10. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem prvostupanjskog javnopravnog tijela od 22. svibnja 2023. izmijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, od 22. veljače 2017. na temelju članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba”, 25/22. - Odluka/22) na način kako je to propisano člancima 3. i 4. navedene Odluke kojom su izmijenjeni članci 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba”, 10/18. i 20/21.). Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela je odbijen.

11. Tužiteljica je podnijela tužbu protiv rješenja tuženika od 11. srpnja 2023. kojim je odbijen njezin prigovor izjavljen protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela od 22. svibnja 2023., a prvostupanjski sud je pobijanom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kako je u presudi dano, pa neosnovno tužiteljica smatra da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem se prigovoru točno radi.

12. Treba reći da je Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje prvostupanjskog javnopravnog tijela i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka, broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.).

13. Nadalje, glede prigovora da osporeni akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da je rok propisan člankom 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

14. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti osporeno rješenje nije osnovan. Naime, člankom 130. ZUP-a propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac" nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

15. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda, poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocjenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta („Službeni glasnik Grada Zagreba”, 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta, čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt „izjednačen" sa zakonom.

16. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo, nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati „zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

17. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.), istaknuto je da je Sud u ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno u skladu s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti, pa s obzirom na to da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

18. Konačno, u odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (grafološko vještačenje) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim i usmjerenim na odugovlačenje upravnih sporova pokrenutih u velikom broju slučajeva od strane opunomoćenika tužiteljice. Naime, u skladu s člankom 8. stavkom 1. ZUS-a sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio.

19. Slijedom navedenog, valjalo je na temelju članka 135. stavka 1. ZUS-a odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) donesena je na temelju članka 147. stavka 1. ZUS-a.

U Zagrebu 1. listopada 2025.

Predsjednica vijeća:

dr. sc. Sanja Otočan