Poslovni broj: Usž-2945/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Kristine Senjak Krunić i Senke Orlić- Zaninović, članica vijeća, te više sudske savjetnice Nele Petrović, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja ŠŠ iz [adresa], zastupanog po opunomoćeniku Davoru Galetoviću, odvjetniku u Zagrebu, Nemčićeva 7, protiv tuženika Državnog inspektorata, Područnog ureda Split, Ispostave u Šibeniku, Stjepana Radića 28-30, radi uklanjanja građevine, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude i rješenja Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: UsI-1898/2023-12 od 6. svibnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 30. rujna 2025.

p r e s u d i o  j e

Odbija se žalba i potvrđuju presuda i rješenje Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: UsI-1898/2023-12 od 6. svibnja 2024.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog upravnog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/I-362-02/23-02/599, URBROJ: 443-02-03- 12-02-23-10 od 3. srpnja 2023. godine. Sudskim rješenjem, istog poslovnog broja i datuma, točkom I. izreke ukinut je odgodni učinak određen rješenjem prvostupanjskog upravnog suda, poslovni broj: UsI-1898/2023-6 od 6.listopada 2023. (točka I. izreke), odlučeno da rješenje iz točke I. izreke prema strankama ima učinak od trenutka dostave (točka II. izreke) i riješeno da će se o troškovima spora odlučiti posebnim rješenjem (točka III. izreke).

2. Rješenjem tuženika naloženo je tužitelju, kao investitoru, da u roku od 15 dana ukloni kameno-betonski ogradni zid izgrađen na dijelu kat. čest. zgr. [katastarska čestica], kat. čest. zem. [katastarska čestica] sve k.o. [katastarska općina], položen prema moru, promjenjive visine od 1,6 m do 2 m, debljine 0,40 m, u dužini cca 120 m, dva betonska platoa tlo.dim. cca 10 m x 5 m, s armirano-betonskim potpornim zidovima dužine 10 m, visine 0,50 m, debljine 0,20 m, izgrađenim uz sjeverne rubove betonskih platoa, dvije prizemne građevine na betonskim platoima, izgrađene od predgotovljenih elemenata, svaka tlo. dim. 10 m x 4,50 m, izvedeni iskop građevne jame tlo. dim. cca 8 x 5 m, dubine cca 3 m – 3,50 m, sve izgrađeno na kat. čest. zgr. [katastarska čestica], kat. čest. zem. [katastarska čestica], sve k. o. [katastarska općina], uvala Čigrađa, Pod Raduč 96, izvan granica građevinskog područja te unutar obuhvata zaštićene ekološke mreže – Natura 2000, HR2001050 Murter (POVS). Ujedno je istim rješenjem utvrđena obustava gađenja provedena zatvaranjem gradilišta postavljanjem posebnog službenog znaka i upozorenje investitoru o mjerama koje će se poduzeti ako nastavi s građenjem, odnosno ne ukloni opisane građevine.

3. Protiv prvostupanjske odluke (presude i rješenja) tužitelj je izjavio žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Navodi da prvostupanjska presuda ne sadrži obrazloženje sukladno odredbi članka 60. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21., dalje: ZUS) jer nisu otklonjeni prigovori tužitelja na pogrešno utvrđeno činjenično stanje i pogrešnu primjenu materijalnog prava. Drži da je, načinom na koji je sud proveo postupak i cijenio predložene dokaze, povrijeđeno njegovo pravo na pristup sudu, načelo jednakosti oružja i pravo na pošteno suđenje. Sud nije prihvatio, odnosno nije dao razloge za odbijanje dokaznih prijedloga tužitelja, dok je arbitrarno i nekritički prihvatio navode tuženika. Navodi da je postojeći zid bio podlokan, odnosno da se tijekom vremena urušio zbog utjecaja atmosferilija, zbog čega je bilo potrebno provesti sanaciju zida pri kojoj je zid vraćen u prvobitno stanje i tako usklađena visina. Ustraje u navodima da je visina ogradnog zida pogrešno mjerena i s tim u vezi poziva se na nalaz i dopunu nalaza vještaka iz lipnja i kolovoza 2023., iz kojih proizlazi da ogradni zid i uređenje terena na pojedinim mjestima nisu dovršeni te su vidljive temeljne stope, zbog čega je visina zida na tom dijelu veća od 1,6 m. Međutim, prema odredbama Pravilnika o jednostavnim i drugim građevinama i radovima, koje u žalbi citira, mjerenje se vrši od najnižeg dijela konačno zaravnatog i uređenog terena uz ogradu odnosno zid. Poziva se na zapisnik o inspekcijskom nadzoru od 8. studenog 2023., u kojem se navodi da su dijelovi ogradnog zida nedovršeni, posebno su navedene visine temelja, a posebno zidova, pri čemu visina nedovršenog zida bez temeljna ne prelazi visinu od 1,6 m. I iz iskaza građevinske inspektorice danog tijekom spora proizlazi da su u visinu zida mjerene i temeljne stope. U odnosu na dvije prizemne građevine, izgrađene od predgotovljenih elemenata stambene namjene, navodi da se radi o pokretnim (mobilnim) kućicama na kotačima koje su na teren dovezene bez namjere da trajno i ostanu jer nisu spojene na infrastukturu, odnosno nisu trajno vezane s tlom pa se ne radi o građevinama, odnosno izvođenju građevinskih radova sukladno odredbama Zakona o gradnji, a što da proizlazi i iz upravnosudskih odluka na koje se poziva u žalbi. Pogrešno su na štetu tužitelja interpretirane odredbe Pravilnika o jednostavnim i drugim građevinama i radovima jer se ogradni zid visine do 1,6 m može graditi bez građevinske dozvole i glavnog projekta i nije potrebno ishoditi uporabnu dozvolu, dok se ogradni zid visine veće od 1,6 m može graditi bez građevinske dozvole, a u skladu s glavnim projektom. Drži da projektiranje i građenje ogradnog zida nije zabranjeno ili na drugi način protivno Prostornom planu uređenja Općine Murter-Kornati. Tužitelj je u međuvremenu postupio po nalogu iz osporenog rješenja tuženika i uklonio dva betonska platoa i zatrpao građevinsku jamu pa je u tom dijelu prvostupanjski sud trebao obustaviti postupak izvršenja inspekcijskog rješenja. Osim toga, naložena inspekcijska mjera uklanjanja zida nije obrazložena i nije proveden test razmjernosti. Zaključno, smatra da je osporeno rješenje tuženika doneseno od neovlaštene osobe jer je provođenje predmetnog inspekcijskog nadzora bilo u nadležnosti Ispostave u Šibeniku, a ne Područnog ureda u Splitu, obzirom da nema naloga Glavnog državnog inspektora kojim bi poslovi građevinskog inspektora bili povjereni drugom građevinskom inspektoru u drugoj ustrojstvenoj jedinici Državnog inspektorata. Smatra da odluku prvostupanjskog suda, kojom je ukinut odgodni učinak tužbe određen sudskim rješenjem od 6. listopada 2023., treba ukinuti jer je odgodni učinak određen do pravomoćnog okončanja spora i jer je na ročištu održanom 6. svibnja 2024. prvostupanjski sud objavio odluku kojom se odbija tužbeni zahtjev, ali ne i odluku kojom se ukida odgodni učinak tužbe. Osim toga, odluka o ukidanju odgodnog učinka tužbe donesena je arbitrarno, bez poziva na zakonske odredbe, a glede mogućnosti nastanka štete ništa se nije promijenilo u odnosu na razloge koji su bili odlučni prilikom donošenja te odluke. Slijedom svega navedenog, predlaže ukinuti odluku prvostupanjskog upravnog suda i rješenje tuženika.

4. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Sud nalazi neosnovanim prigovore postupovne naravi usmjerene na neprovođenje predloženih dokaza i obrazloženje presude, jer je, prema podacima spisa predmeta, prvostupanjski sud u tijeku spora pravilno primijenio odredbe ZUS-a kojima je uređeno procesno postupanje suda u upravnom sporu. Ovo iz razloga jer sud, u smislu odredbe članka 33. stavka 3. ZUS-a, nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi, ni dokaza kojima se one mogu utvrditi, ali je dužan u obrazloženju presude, u smislu odredbe članka 60. stavka 4. ZUS-a, izjasniti se o prijedlozima stranaka o kojima nije iznio razloge tijekom spora. Navedeno je u konkretnom slučaju, prvostupanjski sud i učinio, osnovano ocjenjujući da se pravilna i zakonita odluka može donijeti i bez provođenja predloženih dokaza obzirom na utvrđeno činjenično stanje u postupku i upravnom sporu. I Ustavni sud Republike Hrvatske je u nizu svojih odluka, npr. broj: U-III-5161/22 od 13. prosinca 2023., iskazao da zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge Sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze. Stoga je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti, neovisno o dispoziciji stranaka, isključivo na redovnim sudovima. Članak 29. Ustava Republike Hrvatske nameće sudovima obvezu ispitati podneske, tvrdnje i dokaze, koje su stranke iznijele u sudskim postupcima. Međutim, ni članak 29. Ustava ni članak 26. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine – Međunarodni ugovori", broj: 18/97., 6/98., 8/99., 14/02., 1/06. i 13/17.) ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određeni svjedok ili izvede neki dokaz. Jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava predstaljva razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice i podupru ih dokazima na način da niti jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku. U postupku pred prvostupanjskim sudom ništa ne ukazuje da je tužitelju uskraćena mogućnost da izloži činjenice ili iznese dokaze, već proizlazi da je tužitelju omogućeno sudjelovanje u postupku, između ostalog, i održavanjem rasprave dana 19. siječnja 2024. i 26. travnja 2024. godine.

6 . 1 . Nadalje, obveza obrazlaganja odluka se ne može shvatiti kao zahtjev za detaljnim odgovorom na svaki navod, već opseg obrazlaganja odluke ovisi o prirodi iste te se utvrđuje prema okolnosti konkretnog slučaja i prirodi stvari, s tim da u obrazloženju moraju biti navedeni pravno odlučni razlozi na kojima je donesena odluka utemeljena, što je u konkretnom slučaju prvostupanjski sud i učinio, jer je u osporenoj presudi naveo relevantne razloge kojima se rukovodio ocjenjujući rješenje tuženika zakonitim.

7. Prvostupanjskom presudom osnovano je potvrđena pravilnost rješenja tuženika, donesenog primjenom odredbe članka 128. stavka 2. i stavka 4. Zakona o gradnji („Narodne novine“, broj: 153/13., 20/17., 39/19. i 125/19.) u vezi članka 4. točke 4. Pravilnika o jednostavnim i drugim građevinama i radovima („Narodne novine“, broj: 112/17., 34/18., 36/19., 98/19., 32/20., dalje: Pravilnik) i članka 113. stavka 1. točke 1. Zakona o Državnom inspektoratu („Narodne novine“, broj: 115/18., 117/21.), budući je u postupku pravilno utvrđeno da je tužitelj pristupio gradnji bez valjanog akta za gradnju, i to glavnog projekta u odnosu na izvedeni ogradni zid i bez građevinske dozvole u odnosu na preostale građevine, detaljno opisane u točki 1. izreke osporenog rješenja tuženika, sve izgrađeno izvan granica građevinskog područja.

8. Iz podataka sveza spisa proizlazi da je tužitelj u prosincu 2022. izradio glavni projekt kojim je prikazan ogradni zid visine 1,6 m. Međutim, provedenim inspekcijskim nadzorom utvrđeno je da je na određenim dijelovima predmetni zid promjenjive visine od 1,6 m do 2 m.

8.1. Prema odredbi članka 4. stavka 4. Pravilnika, bez građevinske dozvole, a u skladu s glavnim projektom može se, između ostalog, graditi ogradni zid visine veće od 1,6 m mjereno od najnižeg dijela konačno zaravnanog i uređenog terena uz ogradu odnosno zid do najviše točke ograde odnosno zida.

9. Kako sporni ogradni zid u pojedinim dijelovima premašuje visinu od 1,6 m, a iz okolnosti konkretnog slučaja proizlazi da zid predstavlja jednu cjelinu, to je gradnji takvog zida, sukladno citiranoj odredbi Pravilnika, tužitelj mogao pristupiti na temelju glavnog projekta u kojem će ogradni zid u cijeloj dužini biti prikazan s točno naznačenim dijelovima u kojima njegova visina premašuje visinu od 1,6 m, a koji glavni projekt tužitelj nije dostavio tijekom postupka.

10. Glede sporne visine zida, valjano je od strane pvostupanjskog upravnog suda obrazloženo da prema utvrđenjima tuženika u postupku, ali i prema fotografijama koje prileže vještačkom nalazu koje je za potrebe postupka dao izraditi tužitelj, proizlazi da je uz ogradni zid s obalne strane nabacano kamenje za koje se, prema obliku, količini i boji, ne može uzeti da je u funkciji konačnog zaravnavanja i uređenja terena, odnosno da iz fotografija priloženih uz tužbu ranije postojećeg zida proizlazi da se zid nalazi duž kamenite obale, dok iz fotografija koje prileže vještačkom nalazu proizlazi da je sa te strane zida, nakon njegove izrade, nabacano kamenje kako bi se stvarna visina zida prikazala nižom. Navodi građevinske inspektorice glede mjerenja zida, na koje tužitelj upućuje u žalbi, odnose se na kontrolne preglede izvršene nakon donošenja osporenog rješenja tuženika (3. srpnja 2023.) i istima nije dovedena u sumnju zakonitost rješenja tuženika koje je, i prema ocjeni ovog Suda, doneseno na podlozi pravilno i potpuno utvrđenog činjeničnog stanja.

11. Žalbeni prigovori glede dobrovoljnog djelomičnog izvršenja inspekcijskog rješenja također nisu od utjecaja na njegovu zakonitost jer se odnose na postupak izvršenja ovdje osporenog rješenja tuženika. O obustavi izvršenja rješenja, suprotno žalbenim prigovorima, ne odlučuje sud u sporu ocjene zakonitosti inspekcijskog rješenja, već odluku o tome donosi tuženik u postupku izvršenja, pod uvjetima iz odredbe članka 104. Zakona o Državnom inspektoratu.

12. Nadalje, osporenim rješenjem tuženika tužitelju je naloženo da ukloni dvije prizemne građevine izgrađene od predgotovljenih elemenata postavljene na dva betonska platoa. Prvostupanjski sud je ocijenio da se, prema fotografijama koje prileže spisu predmeta, radi o kućicama postavljenim od predgotovljenih elementa koje odgovaraju definiciji zgrade iz odredbe članka 3. stavka 1. točke 38. Zakona o gradnji, kojom je propisano da je zgrada zatvorena i/ili natkrivena građevina namijenjena boravku ljudi, odnosno smještaju životinja, biljaka i stvari, o čemu se ovdje radi. Iz navedenog razloga, sud se nije dodatno upuštao u ispitivanje navoda radi li se o građevinama odnosno građevinskim sklopovima s provedenim instalacijama, povezanim s tlom na kojem se nalaze, iako podaci predmeta daju osnovu i za takav zaključak. Naime, spisu predmeta prileži rješenje kojim se tužitelju, na katastarskim česticama na kojima je izvršena bespravna gradnja, odobrava pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu za vrstu i kategoriju kamp u domaćinstvu – 10 kamp jedinica, a što dodatno ukazuje da se ovdje radi o mobilnim kućicama s provedenim instalacijama (voda, struja) postavljenima na betonske oplate s namjerom da se u njima pruža ugostiteljska i turistička usluga, a sve u svrhu izgradnje kampa. Mobilne kućice, glamping kućice, kiosci i sl., kada se postave na određeno mjesto i povezuju s tlom izvedbom građevinskih radova ili ugradnjom instalacija i uređaja tako da postaju sastavni dio građevine, predstavljaju građevine sukladno pojmovima iz propisa o gradnji (članak 3. stavak 1. točka 10. i 11. Zakona o gradnji). Trajna povezanost konstrukcije s tlom nije zakonom propisani uvjet za određenje pojma građevine, pravno shvaćanje koje je ovaj Sud izrekao u više dosadašnjih odluka (npr. Usž-2671/16-2 od 21. rujna 2016., Usž-3514/2019-2 od 15, siječnja 2000., Usž-3111/2022-2 od 2. prosinca 2022., Usž-431/2024-2 od 9. srpnja 2024., Usž-2029/2023-3 od 25. listopada 2023., Usž-2910/2021-2 od 10. ožujka 2022.).

13. Osim toga, iako ocjena građenja u skladu s prostornim planom nije relevantna za postupak građevinske inspekcije, već su prostorno-planski parametri bitni za izdavanje akta kojim se odobrava gradnja, za napomenuti je da se ovdje radi o gradnji koju nije moguće graditi izvan građevinskog područja sukladno odrednicama mjerodavnog prostornog plana. Naime, odredbom članka 39. Prostornog uređenja Općine Murter-Kornati („Službeni vjesnik Šibensko-kninske županije“, broj: 2/04., 3/04, 4/06., 12/08., 5/11 i 13/15, 6/16-pročišćeni tekst i „Službeni glasnik Općine Murter- Kornati“, broj:1/17., 4/17- ispravaka , 5/17- ispravak , 1/18-pročišćeni tekst, 8/18, 1/19- pročišćeni tekst), propisano je da se izvan građevinskog područja mogu graditi mreže i objekti prometne, energetske i komunalne infrastrukture, građevine u funkciji pomorskog prometa i gospodarskog korištenja pomorskog dobra (privezišta, pristani, objekti marikulture) te građevine vezane za obiteljsko poljoprivredno gospodarstvo koji nisu unutar zaštićenih dijelova prirode te građevine vezane za pružanje ugostiteljskih i turističkih usluga u seljačkom domaćinstvu površine najmanje 3 ha, o čemu se u konkretnom slučaju ne radi.

14. Neosnovani su i žalbeni prigovori glede nesrazmjernosti naložene mjere uklanjanja jer se radi o zakonom propisanoj mjeri koja se izriče sa ciljem zaštite javnog interesa od bespravne gradnje.

15. Zaključno, neosnovani su i žalbeni prigovori kojima se problematizira postupanje, odnosno pitanje nadležnosti i ovlasti tuženika, a koje prigovore je već otklonio i prvostupanjski sud s valjano obrazloženim razlozima s kojima je suglasan i ovaj Sud.

16. Kraj takvog stanja stvari, a kako tužitelj u žalbi ne iznosi navode kojima bi doveo u sumnju pravilnost utvrđenog činjeničnog stanja, kao ni pravilnost primjene materijalnog i postupovnog prava, to ovaj Sud nije našao osnove za usvajanje žalbe I poništavanje prvostupanjske presude.

17. Tužitelj je žalbom osporio i točku I. i II. izreke rješenja prvostupanjskog suda kojima je ukinut odgodni učinak tužbe određen do pravomoćnog okončanja spora. Protiv takvog rješenja žalba nije dopuštena, ali se ono može osporavati u žalbi protiv odluke o glavnoj stvari. Kako je, u konkretnom slučaju, žalba protiv prvostupanjske presude odbijena, čime je ova upravna stvar pravomoćno riješena danom donošenja drugostupanjske presude, to je ocjena zakonitosti rješenja o odgodnom učinku tužbe postala bespredmetna.

18. Točka III. izreke sudskog rješenja o troškovima spora je donesena pravilnom primjenom odredbe članka 79. stavka 6. ZUS-a, prema kojoj o troškovima spora sud može odlučiti posebnim rješenjem u roku od 15 dana od dana objave presude.

19. Trebalo je stoga, na temelju odredbe članka 74. stavka 1. ZUS-a, s sukladno ovlaštenju iz članka 169. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24.), odlučiti kao u izreci.

U Zagrebu 30. rujna 2025.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić