Poslovni broj: Usoz-218/2023-6

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda dr. sc. Sanje Otočan, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović, Blanše Turić, Snježane Horvat-Paliska i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća uz sudjelovanje više sudske savjetnice – specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u postupku ocjene zakonitosti općeg akta pokrenutom u povodu obavijesti koju su podnijeli VĆ iz [adresa], HĆ iz [adresa], AĆ iz [adresa], FĆ iz [adresa], TĆ iz [adresa], GĆ iz [adresa], CĆ iz [adresa], IĆ iz [adresa] i SĆ iz [adresa], na sjednici vijeća održanoj 29. rujna 2025.

p r e s u d i o  j e

Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka ocjene zakonitosti članaka 136., 137., 138., 160. stavka 1. točke 4., 167. i 173. Odluke o komunalnom redu Grada Zagreba, KLASA: 024-01/23-03/168, URBROJ: 251- 16-04-23-16 od 27. travnja 2023. („Službeni glasnik Grada Zagreba”, 15/23., 42/23. i 40/24.).

Obrazloženje

1. VĆ iz [adresa] i još osam podnositelja podnijeli su ovome Sudu obavijest o nezakonitosti Odluke o komunalnom redu Grada Zagreba, KLASA: 024- 01/23-03/168, URBROJ: 251-16-04-23-16 od 27. travnja 2023. („Službeni glasnik Grada Zagreba”, 15/23.; u daljnjem tekstu: Odluka).

2. Podnositelji osporavaju odredbe članaka 136., 137., 138., 160. stavka 1. točke

4., 167. i 173. Odluke. Smatraju da su navedene odredbe nesuglasne s člancima 3.

14., 16., 48., 50. i 51. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), člankom 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („Narodne novine – Međunarodni ugovori“, 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02., 1/06., 13/17. i 6/24.), člankom 1. Protokola 1 uz Konvenciju, člankom 90. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima („Narodne novine“, 91/96., 68/98., 137/99. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 22/00. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 73/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09., 143/12., 152/14., 81/15. – pročišćeni tekst, 94/17. – ispravak pročišćenog teksta i 52/25.). Odluku smatraju nesuglasnom i s člancima 5., 6., 7., 8., 11., 15., 17., 20. i 104. stavkom 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“, 68/18., 110/18. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 32/20. i 145/24.; u daljnjem tekstu: ZKG), člankom 4. stavkom 1., člancima 7., 8. stavkom 1., 64. stavcima 2. i 4., 66., 69. stavkom 1., člankom 70. stavkom 4., člancima 77. i 80. stavkom 1. Zakona o gospodarenju otpadom („Narodne novine“, 84/21. i 142/23.; u daljnjem tekstu: ZGO) te s pravom Europske unije. Upiru i na nesuglasnost Odluke s člancima 3., 4., 5. i 6. Uredbe o održavanju zgrada („Narodne novine“, 64/97.).

2.1. U vrlo opširnoj obavijesti, u bitnom ističu da u vrijeme izgradnje velikog broja zgrada na području Grada Zagreba nije bilo propisano da zgrade moraju imati prostor za smještaj spremnika za komunalni otpad. Polazeći od toga, smatraju nezakonitim i nepravičnim da vlasnici zgrada/korisnici javne usluge sakupljanja komunalnog otpada na užem gradskom području koji ne mogu držati spremnike za otpad na vlastitoj nekretnini, ne sudjeluju u troškovima izgradnje građevina za smještaj spremnika za otpad, dok vlasnici zgrada/korisnici javne usluge na širem gradskom području koji ne mogu držati spremnike za otpad na vlastitoj nekretnini u cijelosti snose troškove izgradnje građevina za smještaj spremnika za komunalni otpad. Prigovaraju i tome što ta kategorija građana nema mogućnost izbora vrste spremnika, kao ni mjesta i načina postavljanja spremnika. Ističu da je odabrani model prihvaćen bez ikakvih kompenzacijskih mjera i prijelaznog razdoblja. Zaključuju da se osporenom Odlukom, protivno temeljnim načelima komunalnog gospodarstva, uvodi nejednakost i nameće obveza samo pojedinim vlasnicima nekretnina odnosno korisnicima javne usluge sakupljanja komunalnog otpada po kriteriju adrese zgrade odnosno adrese korištenja javne usluge, čime je toj kategoriji građana nametnut prekomjeran teret. Nadalje navode da ako se građevine za smještaj spremnika smatraju komunalnom infrastrukturom u smislu ZKG-a, tada je članak 136. Odluke (u dijelu koji određuje obveznike izgradnje građevina za smještaj otpada) protivan članku 6. ZKG-a kojim je propisano da su vlasnici građevinskog zemljišta odnosno investitori, a ne korisnici javne usluge sakupljanja komunalnog otpada, dužni doprinositi i održavanju komunalne infrastrukture plaćanjem javnih davanja razmjerno koristi koju stječu korištenjem uređenog građevinskog zemljišta ili komunalne infrastrukture, a ne izgradnjom o vlastitom trošku. Navode da je prema ZGO-u dužnost davatelja usluge osigurati spremnike za komunalni otpad.

2.2. Smatraju da se člankom 136. stavcima 2. i 3. Odluke određenoj skupini osoba nameće obveza koja ima za posljedicu povredu ustavnog i konvencijskog prava jednakosti, prava vlasništva, načela zakonitosti, opravdanosti i razmjernosti u ograničenju prava vlasništva odnosno nametanja prekomjernog tereta javnih reformi, a što podnositelji vide i kao nerazmjerno miješanje u privatni život. Mišljenja su da donositelj osporavane Odluke nije dokazao postojanje legitimnog cilja za osporeni model kojim se zadire u privatno vlasništvo niti je proveden test razmjernosti između javnog interesa i zadiranja u privatno vlasništvo. Razlozi zaštite povijesne cjeline užeg područja Grada Zagreba mogu, eventualno, opravdati odredbu članka 136. stavka 1. Odluke, ali ne i odredbe članka 136. stavaka 2. i 3. Odluke.

2.3. Nadalje ističu da se prije uvođenja osporavanog modela nisu provele potrebne analize te da se nije postigao cilj uvođenja tog modela (uklanjanje kontejnera s gradskih ulica).

2.4. Ističu da su osporenim odredbama Odluke uređeni način i uvjeti korištenja javne površine za prikupljanje otpada i mjesta primopredaje otpada, a što je prema članku 66. ZGO-a predmet odluke kojom se uređuje način pružanja javne usluge sakupljanja komunalnog otpada na području Grada Zagreba, a ne odluke o komunalnom redu. Naglašavaju da članak 104. stavak 1. ZKG-a ne daje ovlast da se odlukom o komunalnom redu uređuje financiranje spremnika, a ni financiranje građevina jednostavne konstrukcije.

2.5. Smatraju da je članak 136. Odluke kontradiktoran s člankom 150. stavkom 1. Odluke.

2.6. Odredbu članka 137. Odluke podnositelji smatraju nezakonitom jer propisuje dužnost i ovlast predstavnika suvlasnika koje on nema ni po jednom zakonu. Pored toga odredbu smatraju nejasnom.

2.7. Članak 160. stavak 1. točku 4. Odluke smatraju nesuglasnom s člankom 104. stavkom 1. ZKG-a jer ta zakonska odredba ne ovlašćuje predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave na fotografiranje, snimanje kamerom, videozapisom i sl. pročelja, okućnica i dvorišta zgrada u privatnom vlasništvu, posebice ako je riječ o stvarima koje nisu relevantne za uređenje naselja i komunalni red. Stoga smatraju navedenu odredbu nesuglasnom s Uredbom (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ.

2.8. Nezakonitost članka 167. Odluke obrazlažu tvrdeći da je tom odredbom, protivno ZKG-u, prenesena ovlast predstavničkog tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave glede načina uređenja i korištenja površina javne namjene, održavanje čistoće i sl. na davatelja javne usluge prikupljanja komunalnog otpada. Pored toga smatraju da predmet uređenja članka 167. Odluke ulazi u materiju uređenu ZGO-m, na koji se osporena Odluka ne poziva niti je donesena na temelju toga Zakona. Prigovaraju i tome što navedenom odredbom Odluke nije određeno trajanje privremene regulacije niti rok izgradnje podzemnih spremnika.

2.9. Mišljenja su da prijedlog osporene Odluke nije u skladu s člankom 64. stavkom

4. ZGO-a i s člankom 60. stavkom 1. Statuta Grada Zagreba („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 23/16., 2/18., 23/18., 3/20., 3/21., 11/21. - pročišćeni tekst i 16/22.; u daljnjem tekstu: Statut) jer nije sadržavao postojan i ekonomski učinkovit način obavljanja javne usluge sakupljanja komunalnog otpada uz izbjegavanje neopravdano visokih troškova.

2.10. Pozivaju se na praksu Suda Europske unije i Ustavnog suda Republike Hrvatske koju smatraju mjerodavnom u konkretnom slučaju.

2.11. Što se tiče nesuglasnosti osporene Odluke s Uredbom o održavanju zgrada, ističu da je Uredbom propisano za koje se troškove koriste sredstva zajedničke pričuve, među kojima nije postavljanje jednostavnih građevina za smještaj spremnika niti za održavanje tih građevina. Te se građevine ne mogu smatrati zajedničkim uređajima zgrade.

2.12. Podnositelji iznose primjere drugačijih modela u nekim gradovima u Republici Hrvatskoj, pri čemu osobito ističu drugačije modele financiranja.

3. Predlažu da Sud po službenoj dužnosti pokrene postupak ocjene zakonitosti osporenih odredaba Odluke te do donošenja odluke obustavi izvršenje osporenih odredaba.

4. Očitovanje o obavijesti dostavio je Odbor za statut, poslovnik i propise Gradske skupštine Grada Zagreba. U očitovanju se u bitnom ističe da je osporena Odluka zakonita i donesena u širem, javnom, interesu. Naglašava se da Grad Zagreb ima pravo autonomno urediti i propisati pod kojim uvjetima i na koji će se način koristiti površine javne namjene na njegovom području jer je riječ o poslovima od lokalnog značenja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana i koji poslovi se tiču uređenja naselja. Grad Zagreb navodi da je člankom 104. ZKG-a na temelju kojega je donesena osporavana Odluka propisano da se odlukom o komunalnom redu propisuje, među ostalim, način uređenja i korištenja površina javne namjene. Osporenim člankom 136. Odluke određeno je pod kojim uvjetima i gdje se (na javnim površinama) smiju graditi građevine bez građevinske dozvole i glavnog projekta sukladno ovlastima iz članka 104. stavka 1. ZKG-a u vezi s člankom 2. Pravilnika o jednostavnim i drugim građevinama i radovima („Narodne novine“, 112/17., 34/18., 36/19., 98/19., 31/20., 74/22. i 155/23.). Ističe se da Grad Zagreb ima pravo i obvezu voditi brigu o uređenju i razvoju grada i propisati metode kojima će se ti ciljevi postići. Odabrane metode uspostavljaju ravnotežu između javnog interesa te privatnog, pojedinačnog interesa pojedinih građana ili manjih skupina građana. Cilj je članka 136. Odluke zaštititi užu, povijesno urbanu cjelinu Grada Zagreba u arhitektonskom i urbanističkom smislu od neadekvatnih zadiranja u prostor. Grad Zagreb se poziva na presudu ovoga Suda, poslovni broj: Usoz-137/15-8 prema kojoj Grad Zagreb ima autonomno pravo urediti građenje građevina koje se grade bez građevinske dozvole ili glavnog projekta na svom području. Budući da je gradnja podzemnih spremnika iznimno složen i skup projekt koji obuhvaća suradnju više državnih i gradskih upravnih tijela, Grad Zagreb je taj zadatak preuzeo na sebe. Nadalje se ističe da je člankom 136. stavkom 2. Odluke propisana iznimka koja se odnosi na gradnju građevine gotove konstrukcije na površini javne namjene samo ako korisnici javne usluge sakupljanja komunalnog otpada odnosno vlasnici zgrade nemaju mogućnosti smještaja spremnika unutar katastarske čestice nekretnine. U takvom slučaju Grad Zagreb dodjeljuje javnu površinu na korištenje za navedenu svrhu bez naknade te o svom trošku financira izradu tipskih projekata, pribavlja rješenje nadležnog tijela o tipskom projektu za građevine gotove konstrukcije i stavlja na raspolaganje građanima bez naknade. Dakle, Grad Zagreb i u tim slučajevima financira gotovo sve, osim same izvedbe građevine. Cilj je izgradnje gotove konstrukcije imati pod nadzorom spremnike i onemogućiti pristup neovlaštenim osobama. Navodi se da osporenom Odlukom nije propisano na koji će se način financirati gradnja građevina gotove konstrukcije, već je to odluka suvlasnika zgrada.

4.1. U očitovanju se nadalje ističe da je Grad Zagreb uputio na javno savjetovanje nacrt prijedloga Odluke o nadoknadi troškova nastalih zbog prilagodbe novom modelu sakupljanja komunalnog otpada kojom se predviđa naknada troškova izgradnje građevina gotove konstrukcije onima koji su ih izgradili o svom trošku. Pored toga, nacrtom prijedloga Izmjena i dopuna osporene Odluke predviđeno je da se, osim gradnje podzemnih spremnika u užem centru grada, omogućava i u ostalim dijelovima grada gradnja polupodzemnih spremnika koje će financirati Grad Zagreb.

4.2. U odnosu na članak 160. stavak 1. točku 4. osporene Odluke u očitovanju se navodi da je ta odredba istovjetna s člankom 112. ZKG-a te je stoga u skladu sa zakonom. Predlaže se neprihvaćanje prijedloga.

5. Prijedlog nije osnovan.

6. Osporenu Odluku donijela je Gradska skupština Grada Zagreba 27. travnja 2023. na temelju članka 104. stavka 1. ZKG-a i članka 41. Statuta Grada Zagreba.

6.1. Odluka je izmijenjena Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke o komunalnom redu od 13. prosinca 2023. i Odlukom o dopunama Odluke o komunalnom redu od 5. prosinca 2024. Izmjene su obuhvatile osporene članke 136. i 137. Odluke.

7. Odlukom se propisuje komunalni red i mjere za njegovo provođenje radi uređenja naselja, načina uređenja i korištenja površina javne namjene i zemljišta u vlasništvu Grada Zagreba, održavanja čistoće i čuvanja površina javne namjene na području Grada Zagreba.

8. Osporene odredbe Odluke propisuju:

Članak 136.

Na području unutar granica mjesnih odbora BĆ, PĆ, EĆ, [adresa], VĆP, [adresa], RĆ, [adresa], DĆ, [adresa], Hrvatski narodni vladari, UĆ, LĆ, ĆĆ, NĆ, Nadbiskup JĆ i HĆP. te na području Britanskog trga i na području uz Ilicu do okretišta Črnomerec miješani i reciklabilni komunalni otpad odlaže se u podzemne spremnike na površinama javne namjene, ako korisnik javne usluge sakupljanja komunalnog otpada nema mogućnosti smještaja spremnika unutar katastarske čestice svoje nekretnine.

U ostalom dijelu Grada Zagreba na površinama javne namjene po prethodno pribavljenom mišljenju o potrebi smještaja spremnika na površinu javne namjene izdanom sukladno posebnoj odluci koja propisuje način pružanja javne usluge sakupljanja komunalnog otpada na području Grada Zagreba, miješani i reciklabilni komunalni otpad odlaže se u spremnike za komunalni otpad koji su smješteni u građevine gotove konstrukcije koje se grade prema posebnim propisima o gradnji jednostavnih građevina.

Na površinama javne namjene, osim na području iz stavka 1. ovog članka, reciklabilni komunalni otpad može se odlagati u polupodzemne spremnike, a na grobljima na području Grada Zagreba miješani i reciklabilni komunalni otpad može se odlagati i u podzemne spremnike.

Podzemne spremnike i polupodzemne spremnike iz ovoga članka gradi o svom trošku Grad Zagreb, a građevine gotove konstrukcije za smještaj spremnika gradi o svom trošku korisnik javne usluge sakupljanja komunalnog otpada, odnosno vlasnik zgrade i mora ih održavati u funkcionalnom i ispravnom stanju.

Za korištenje površine javne namjene iz stavaka 1., 2. i 3. ovog članka ne plaća se naknada.

Članak 137.

Korištenje površina javne namjene za gradnju podzemnih spremnika, polupodzemnih spremnika i gradnju građevina gotove konstrukcije iz članka 136. ove odluke odobrava se rješenjem gradskoga upravnog tijela nadležnoga za komunalne poslove.

Zahtjevu za izdavanje rješenja za gradnju podzemnih spremnika i polupodzemnih spremnika potrebno je priložiti:

- tipski projekt za koji je doneseno rješenje na temelju posebnih propisa o gradnji ili tehnička ocjena sukladno posebnom zakonu prema smjernicama davatelja javne usluge sakupljanja komunalnog otpada;

- projekt ugradnje podzemnih ili polupodzemnih spremnika s ucrtanim podacima infrastrukture (vodova i pripadajućih objekata infrastrukture) na odgovarajućoj geodetskoj situaciji stvarnog stanja.

Zahtjevu za izdavanje rješenja za gradnju građevine gotove konstrukcije iz članka 136. stavka 2. ove odluke korisnik javne usluge sakupljanja komunalnog otpada, odnosno vlasnik zgrade/predstavnik suvlasnika ili osoba koju su korisnici javne usluge sakupljanja komunalnog otpada ovlastili dužan je priložiti:

- prethodno mišljenje davatelja javne usluge sakupljanja komunalnog otpada o potrebi smještaja spremnika na površinu javne namjene izdanom prema posebnoj odluci koja propisuje način pružanja javne usluge sakupljanja komunalnog otpada na području Grada Zagreba;

- prikaz položaja građevine (kotiran) na kopiji katastarskog plana;

- drugu potrebnu dokumentaciju.

Gradsko upravno tijelo nadležno za komunalne poslove dužno je prije izdavanja rješenja za gradnju podzemnih spremnika i polupodzemnih spremnika pribaviti:

- suglasnost gradskoga upravnog tijela nadležnog za promet i prethodnu suglasnost policijske uprave ako se koristi dio nogostupa;

- suglasnost gradskoga upravnog tijela nadležnog za zaštitu spomenika kulture i prirode ako se koristi površina javne namjene na prostoru kulturnog dobra, zaštićene kulturno-povijesne cjeline i zaštićenih dijelova prirode;

- mišljenje gradskoga upravnog tijela nadležnog za zelenilo ako se koristi javna zelena površina;

- mišljenje gradskog upravnog tijela nadležnog za uređenje javnih gradskih prostora.

Videonadzor podzemnih i polupodzemnih spremnika postavlja se sukladno posebnim propisima.

Članak 138.

Korisnik javne usluge sakupljanja komunalnog otpada, odnosno vlasnik zgrade dužan je o svome trošku ukloniti građevinu gotove konstrukcije iz članka 136. stavka 2. ove odluke i nema pravo na naknadu štete ako se ne pridržava uvjeta određenih rješenjem.

Članak 160.

U obavljanju nadzora komunalni je redar ovlašten: …

4. prikupljati dokaze i utvrđivati činjenično stanje na vizualni i drugi odgovarajući način (fotografiranjem, snimanjem kamerom, videozapisom i slično); …

Članak 167.

Korisnici javne usluge sakupljanja komunalnog otpada iz članka 136. stavka 1. ove odluke do izgradnje podzemnih spremnika za smještaj tipskih kontejnera za komunalni otpad odlažu komunalni otpad na lokacijama koje odredi davatelj javne usluge sakupljanja komunalnog otpada.

Članak 173.

Ova odluka stupa na snagu osmoga dana od dana objave u Službenom glasniku Grada Zagreba.

9. Za ocjenu zakonitosti osporenih odredaba Odluke mjerodavne su odredbe članka 104. stavka 1. ZKG-a koje propisuju:

„Članak 104.

(1) U svrhu uređenja naselja te uspostave i održavanja komunalnog reda u naselju predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o komunalnom redu kojom se propisuje:

1. uređenje naselja, koje obuhvaća uređenje pročelja, okućnica i dvorišta zgrada u vlasništvu fizičkih ili pravnih osoba u dijelu koji je vidljiv površini javne namjene, te određivanje uvjeta za postavljanje tendi, reklama, plakata, spomen-ploča na građevinama i druge urbane opreme te klimatizacijskih uređaja, dimovodnih, zajedničkih antenskih sustava i drugih uređaja na tim zgradama koji se prema posebnim propisima grade bez građevinske dozvole i glavnog projekta

2. način uređenja i korištenja površina javne namjene i zemljišta u vlasništvu jedinice lokalne samouprave za gospodarske i druge svrhe, uključujući i njihovo davanje na privremeno korištenje, građenje građevina koje se prema posebnim propisima grade bez građevinske dozvole i glavnog projekta te održavanje reda na tim površinama

3. uvjete korištenja javnih parkirališta, javnih garaža, nerazvrstanih cesta i drugih površina javne namjene za parkiranje vozila

4. održavanje čistoće i čuvanje površina javne namjene, uključujući uklanjanje snijega i leda s tih površina.“

10. Ostale odredbe ZKG-a na koje upiru podnositelji nisu mjerodavne za ocjenu zakonitosti osporenih odredaba Odluke jer se ne odnose na pitanja koja su predmet uređenja osporenim odredbama Odluke.

11. Ocjenjujući osnovanost prijedloga, prije svega valja istaknuti da prema Ustavu Republike Hrvatske jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, među kojima su i poslovi koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja kao i komunalne djelatnosti. Tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalna su u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga.

12. Osporenom je Odlukom Grad Zagreb, među ostalim, uredio korištenje javnih površina u vezi s prikupljanjem komunalnog otpada, a koja je ovlast usko vezana s ovlasti uređenja naselja u smislu članka 135. Ustava i članka 19.a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 19/13. – pročišćeni tekst, 123/17., 98/19. i 144/20.).

13. Iz članka 104. stavka 1. ZKG-a proizlazi da jedinice lokalne samouprave imaju zakonsku ovlast za donošenje odluke o načinu uređenja i korištenja površina javne namjene, uključujući i njihovo davanje na privremeno korištenje, građenje građevina koje se prema posebnim propisima grade bez građevinske dozvole i glavnog projekta te održavanje reda na tim površinama. Navedena zakonom dana ovlast, prema ocjeni Suda, među ostalim, uključuje i određivanje vrste građevina na javnim površinama koje služe za sakupljanje komunalnog otpada.

14. Iz navedenoga proizlazi da Grad Zagreb ima pravo propisati način uređenja i korištenja površina javne namjene. Pritom treba imati na umu činjenicu da je svaki grad, pa tako i Grad Zagreb, podložan promjenama koje utječu na uređenje naselja, zbog čega se ne može dovesti u pitanje ovlast Grada Zagreba da autonomno uređuje komunalni red u skladu s promjenama koje se događaju i sukladno (promjenjivim) potrebama društva.

15. Podnositelji primarno osporavaju članak 136. Odluke kojim se uređuju situacije u kojima korisnik javne usluge sakupljanja komunalnog otpada nema mogućnosti smještaja spremnika za komunalni otpad unutar katastarske čestice svoje nekretnine. U takvim slučajevima Odluka propisuje dvije vrste građevina namijenjenih odlaganju komunalnog otpada. Prva vrsta su podzemni spremnici na površinama javne namjene koji se grade prema posebnim propisima o gradnji jednostavnih građevina. Troškove izgradnje tih spremnika snosi Grad Zagreb. Druga su vrsta građevine gotove konstrukcije za držanje spremnika za komunalni otpad, koje se grade prema posebnim propisima o gradnji jednostavnih građevina. Ovu vrstu građevina za smještaj komunalnog otpada gradi korisnik javne usluge odnosno vlasnik zgrade o svom trošku. Vrsta građevine ovisi o lokaciji nekretnine o kojoj je riječ. Podzemni spremnici koje o svom trošku gradi Grad Zagreb postavljaju se unutar granica uže, povijesne, jezgre Grada Zagreba (na području mjesnih odbora taksativno navedenih u članku 136. stavku 1. Odluke), dok se gotove konstrukcije za smještaj spremnika postavljaju na području Grada Zagreba izvan granica iz stavka 1. članka 136. Odluke.

16. S obzirom na ključne navode kojima podnositelji obrazlažu prijedlog, ovaj Sud polazi od članka 14. Ustava kojim je zajamčena jednakost pred zakonom i zabranjena diskriminacija. Međutim, prema višekratno izraženom stajalištu Ustavnog suda, te ustavne odredbe ne priječe različito uređivanje prava i obveza pojedinih istovrsnih ili sličnih skupina ako se time ispravljaju postojeće neravnoteže između tih skupina ili za to postoje drugi opravdani razlozi.

17. Polazeći od navedenoga, a imajući na umu činjenicu da je donositelj osporavane Odluke imao zakonsku ovlast za određivanje načina uređenja i korištenja površina javne namjene te za građenje građevina koje se prema posebnim propisima grade bez građevinske dozvole i glavnog projekta, u ovom je sporu potrebno utvrditi je li osporenim odredbama Odluke narušena Ustavom zajamčena jednakost pred zakonom time što su dvije usporedive skupine građana stavljene u različit položaj, pri čemu je jedna skupina stavljena u bitno nepovoljniji položaj, a ako je, može li se takvo postupanje opravdati legitimnim ciljem i je li skupini adresata koja je u nepovoljnijem položaju nametnut nerazmjeran teret.

18. Osporavana Odluka uspostavlja razliku u vrsti građevina za odlaganje komunalnog otpada na javnim površinama u Gradu Zagrebu te načinu financiranja njihove izgradnje, ovisno o lokaciji nekretnine.

19. Na područjima Grada Zagreba navedenima u stavku 1. članka 136. Odluke (uža gradska jezgra grada) na površinama javne namjene postavljaju se podzemni spremnici čiju izgradnju u cijelosti financira Grad Zagreb. Iz očitovanja o prijedlogu proizlazi da je gradnja podzemnih spremnika vrlo složen projekt koji obuhvaća suradnju više državnih i gradskih upravnih tijela, kao i visoke troškove izgradnje. Stoga je osporenom Odlukom Grad Zagreb preuzeo financiranje izgradnje podzemnih spremnika.

20. S druge strane, korisnicima javne usluge sakupljanja komunalnog otpada odnosno vlasnicima zgrada izvan područja mjesnih odbora navedenih u članku 136. stavku 1. Odluke, koji nemaju mogućnost smještaja spremnika unutar katastarske čestice nekretnine, Grad Zagreb dodjeljuje javnu površinu na korištenje za navedenu svrhu bez naknade te o svom trošku financira izradu tipskih projekata, pribavlja rješenje nadležnog tijela o tipskom projektu za građevine gotove konstrukcije i stavlja na raspolaganje građanima bez naknade. Građevine gotove konstrukcije gradi korisnik javne usluge o svom trošku. Iz navedenoga proizlazi da i na ovim područjima Grad Zagreb djelomično snosi troškove vezane uz izgradnju objekata za odlaganje komunalnog otpada.

21. Prema navodima Grada Zagreba, cilj je navedenog normativnog rješenja zaštititi užu, povijesno urbanu cjelinu Grada Zagreba odnosno očuvati vizualni identitet povijesno urbane cjeline užeg centra grada kroz minimalne intervencije u prostoru te, s druge strane, imati pod nadzorom spremnike i onemogućiti pristup neovlaštenim osobama. U povijesnoj jezgri Zagreba predviđeno je postavljanje podzemnih spremnika s ciljem zaštite tog prostora, a koji cilj se može smatrati legitimnim.

22. Pored navedenoga, u ovom postupku valja imati na umu i sljedeće:

22.1. Dana 13. prosinca 2023. Grad Zagreb donio je Odluku o nadoknadi troškova nastalih zbog prilagodbe novom modelu sakupljanja komunalnog otpada („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 42/23.), dok je 7. studenoga 2024. donesena Odluka o izmjenama Odluke o nadoknadi troškova nastalih zbog prilagodbe novom modelu sakupljanja komunalnog otpada („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 36/24.).

22.2. Odlukom o nadoknadi troškova nastalih zbog prilagodbe novom modelu sakupljanja komunalnog otpada (u daljnjem tekstu: Odluka o nadoknadi troškova) propisani su uvjeti i način nadoknade troškova suvlasnicima višestambenih zgrada nastalih zbog prilagodbe novom modelu sakupljanja komunalnog otpada propisanog Odlukom o načinu pružanja javne usluge sakupljanja komunalnog otpada na području Grada Zagreba („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 7/22., 19/22. i 33/22.).

23. Mjerodavnim odredbama Odluke o nadoknadi troškova propisano je:

„Članak 3.

Pravo na nadoknadu troškova imaju suvlasnici višestambenih zgrada na području Grada Zagreba koji su nakon 8. ožujka 2022. imali troškove za:

- izgradnju boksa,

- zatvaranje postojećeg boksa ili zatvaranje vrata smetlarnika,

- ugradnju master cilindara / ključa ili šifrarnika na boks ili na smetlarnik i prilagodbu vrata za šifrarnik.“

„Članak 4.

Nadoknada troškova za tipski boks izgrađen na površini javne namjene odobravat će se do iznosa troška prema dostavljenim računima, a najviše do iznosa za boks izgrađen:

- prema tipskom projektu NS1 do 2.800,00 eura,

- prema tipskom projektu NS1-1 do 4.000,00 eura,

- prema tipskom projektu NS1-2 do 4.000,00 eura,

- prema tipskom projektu NS2 do 4.300,00 eura,

- prema tipskom projektu NS3 do 6.000,00 eura,

- prema tipskom projektu NS4 do 7.700,00 eura.

Nadoknada troškova za izgradnju tipskog boksa izgrađenog unutar katastarske čestice nekretnine suvlasnika višestambene zgrade iznosi 75% od iznosa utvrđenog prema vrsti boksa u stavku 1. ovoga članka.

Nadoknada troškova odobravat će se za izgradnju netipskog boksa izgrađenog unutar katastarske čestice nekretnine suvlasnika višestambene zgrade izgrađenog do stupanja na snagu ove odluke, a do iznosa troška prema dostavljenim računima, a najviše 50% od iznosa utvrđenog prema vrsti boksa u stavku 1. ovog članka.

Nadoknada troškova izgradnje za netipski boks izgrađen unutar katastarske čestice nekretnine suvlasnika višestambene zgrade nakon stupanja na snagu ove odluke odobravat će se samo ako je boks u boji 7016 na RAL ton-karti, a do iznosa troška prema dostavljenim računima, a najviše 50% od iznosa utvrđenog prema vrsti boksa u stavku 1. ovog članka.

Nadoknada troškova za zatvaranje postojećeg boksa ili smetlarnika odobravat će se do iznosa troška prema dostavljenim računima, a najviše do 300 EUR/m2 površine vrata.

Nadoknada troškova za master cilindar (cilindrični uložak prilagođen master ključu Zagrebačkog holdinga d.o.o., Podružnice Čistoća) odobravat će se do 40,00 eura, a za master ključ 6 eura po stanu.

Nadoknada troškova za prilagodbu vrata za šifrarnik odobravat će se do 600,00 eura, a za šifrarnik do 60 eura.“

„Članak 5.

(…)

Rok za podnošenje zahtjeva je 31. 12. 2025.

(…)“.

„Članak 11.

Podnositelju zahtjeva kojemu je odobrena nadoknada troškova, sredstva će se uplatiti na račun zajedničke pričuve suvlasnika višestambene zgrade najkasnije u roku od 60 dana od dana utvrđivanja popisa iz članka 10. stavka 4. ove odluke.“

24. Iz navedenih odredaba Odluke o nadoknadi troškova proizlazi da je nakon donošenja osporene Odluke Grad Zagreb donio opći akt koji suvlasnicima višestambenih zgrada na području Grada Zagreba koji su nakon 8. ožujka 2022. (stupanja na snagu Odluke o načinu pružanja javne usluge sakupljanja komunalnog otpada na području Grada Zagreba) imali troškove vezane uz izgradnju ili prilagođavanje građevina za smještaj spremnika za komunalni otpad, omogućava nadoknadu troškova kupnje materijala i troškova nastalih zbog građenja odnosno izvođenja radova na tim građevinama. Time je Grad Zagreb uspostavio kompenzacijske mjere s ciljem ublažavanja razlike u položaju dviju kategorija korisnika javne usluge sakupljanja komunalnog otpada nastalih zbog prilagodbe novom modelu sakupljanja komunalnog otpada, a koja razlika je bila utemeljena na lokaciji nekretnine. Združeni učinci dviju odluka Grada Zagreba (osporene Odluke i Odluke o nadoknadi troškova), prema ocjeni Suda, približili su položaje korisnika javne usluge sakupljanja komunalnog otpada na područjima uže gradske jezgre Grada Zagreba i ostalih korisnika javne usluge sakupljanja komunalnog otpada u tolikoj mjeri da tvrdnja o njihovu različitom položaju, s posljedicom nedopuštenog ograničenja ustavnih i konvencijskih prava ovih potonjih, ne može biti prihvaćena.

25. S obzirom na navedeno, Sud ne prihvaća tvrdnju podnositelja da je osporenom Odlukom subjektima na koje se odnosi članak 136. stavak 2. Odluke nametnut nerazmjeran (financijski) teret, s posljedicom uspostavljanja nedopuštene razlike u položaju dviju usporedivih skupina adresata (onih iz stavka 1. članka 136. i onih iz stavka 2. članka 136. Odluke).

26. Slijedom iznesenog, Sud ne nalazi nesuglasnost članka 136. Odluke sa zakonom.

27. Do drugačijeg ishoda ovog spora ne može dovesti ni tvrdnja podnositelja da članak 104. stavak 1. ZKG-a ne daje ovlast jedinici lokalne samouprave da odlukom o komunalnom redu uredi financiranje građevina za smještaj spremnika za sakupljanje komunalnog otpada. Ocjenjujući osnovanost navedenog prigovora, Sud polazi od činjenice da je zakonodavac ovlastio jedinicu lokalne samouprave da odredi što je, gdje i pod kojim uvjetima dopušteno graditi (postavljati) na javnim površinama. Pritom nema zapreke da jedinica lokalne samouprave prihvati financiranje izgradnje tih objekata (u cijelosti ili djelomično, kao što je učinjeno u konkretnom slučaju). Ocjenjujući osporeno normativno rješenje u tom svjetlu, Sud zaključuje da ne postoji zakonska zapreka za uređivanje financiranja izgradnje predmetnih građevina osporenom Odlukom te ocjenjuje da bi odredbe bez definiranja obveznika financiranja izgradnje tih građevina bile nejasne i neprovedive.

28. U odnosu na prigovor podnositelja da su osporenom Odlukom uređeni način i uvjeti korištenja javne površine za prikupljanje otpada i mjesta primopredaje otpada, a što je, prema mišljenju podnositelja, u smislu članka 66. ZGO-a, predmet odluke o načinu pružanja javne usluge sakupljanja komunalnog otpada, Sud ističe da iz ZGO-a proizlazi da jedinica lokalne samouprave donosi odluku o načinu pružanja javne usluge prikupljanja miješanog komunalnog otpada kojom se uređuju brojna pitanja vezana uz prikupljanje komunalnog otpada, ali ne i način korištenja javne površine u vezi s prikupljanjem otpada. Stoga valja zaključiti da osporena Odluka ne uređuje pitanja koja bi prema ZGO-u bila predmet uređenja neke druge odluke.

29. Osvrćući se na prigovore podnositelja u vezi s nezakonitošću članka 137. Odluke zbog propisivanja ovlasti i dužnosti predstavnika suvlasnika koje on nema ni po jednom zakonu kao i zbog njezine nejasnoće, valja istaknuti sljedeće: 29.1. Navedena odredba u osporenom dijelu propisuje da je zahtjevu za izdavanje rješenja za gradnju građevine gotove konstrukcije iz članka 136. stavka 2. Odluke korisnik javne usluge sakupljanja komunalnog otpada, odnosno vlasnik zgrade/ predstavnik suvlasnika ili osoba koju su korisnici javne usluge sakupljanja komunalnog otpada ovlastili dužan priložiti odgovarajuću dokumentaciju, potrebnu za rješavanje zahtjeva. Iz navedene odredbe ne proizlazi da bi obveza podnošenja zahtjeva i dostavljanja odgovarajuće dokumentacije, potrebne za rješavanje zahtjeva, bila isključiva obveza predstavnika suvlasnika. Predstavnik suvlasnika samo je jedna od osoba, ali ne i jedina, na koju se odnosi obveza iz osporenog članka 137. Odluke. Naime, obveza propisana tom odredbom odnosi se na korisnika javne usluge sakupljanja komunalnog otpada, odnosno vlasnika zgrade/predstavnika suvlasnika ili osobu koju su korisnici javne usluge sakupljanja komunalnog otpada ovlastili.

30. U odnosu na osporavanje članka 160. stavka 1. točke 4. osporene Odluke prema kojoj je komunalni redar ovlašten prikupljati dokaze i utvrđivati činjenično stanje na vizualni i drugi odgovarajući način (fotografiranjem, snimanjem kamerom, videozapisom i slično), Sud ističe da je navedena odredba Odluke istovjetna kao odredba članka 112. stavka 1. točke 4. ZKG-a. Stoga valja zaključiti da, iako suvišna, navedena odredba Odluke nije u nesuglasju sa zakonom.

31. Nisu osnovani prigovori o nesuglasnosti osporene Odluke sa Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima i s Uredbom o održavanju zgrada u dijelu koji se odnosi na sredstva zajedničke pričuve. Osporenim odredbama Odluke korisnicima javne usluge sakupljanja komunalnog otpada nije nametnut način financiranja izgradnje građevina za smještaj spremnika za odlaganje komunalnog otpada odnosno nije određeno korištenje sredstava zajedničke pričuve za tu namjenu.

32. Nije osnovan navod podnositelja da je članak 136. Odluke kontradiktoran s člankom 150. stavkom 1. Odluke jer te odredbe ne uređuju istu situaciju. Dok se članak 136. Odluke odnosi na građevine u koje se odlaže komunalni otpad na površinama javne namjene, članak 150. Odluke se odnosi na spremnike za otpad koji se pohranjuju u građevine uređene člankom 136. Odluke.

33. Osvrćući se na prigovor podnositelja da prijedlog osporene Odluke nije u skladu s člankom 64. stavkom 4. ZGO-a i s člankom 60. stavkom 1. Statuta Grada Zagreba jer nije sadržavao postojan i ekonomski učinkovit način obavljanja javne usluge sakupljanja komunalnog otpada uz izbjegavanje neopravdano visokih troškova, valja prije svega istaknuti da se u postupku ocjene zakonitosti općeg akta, u pravilu ne ocjenjuje prijedlog općeg akta, kao takav, već opći akt koji je donesen i koji je stupio na snagu. Prijedlog općeg akta može u određenim slučajevima biti relevantan u postupku ocjene zakonitosti općeg akta, ovisno o navodima podnositelja zahtjeva odnosno obavijesti, međutim u ovom predmetu podnositelji nisu naveli razloge koji se odnose na prijedlog osporene Odluke koji bi doveli u sumnju usklađenost osporene Odluke sa zakonom. Čak i ako bi se naprijed navedeni prigovor podnositelja uzeo kao prigovor koji se odnosi na samu Odluku, a ne na prijedlog Odluke, ishod ovoga spora ne bi bio drugačiji. Naime, članak 64. stavak 4. ZGO-a na koji podnositelji upiru uređuje dužnosti izvršnog tijela jedinice lokalne samouprave odnosno Grada Zagreba u vezi s obavljanjem javne usluge sakupljanja komunalnog otpada, a što nije u vezi s predmetom uređenja osporene Odluke. Odredba Statuta Grada Zagreba na koju upiru podnositelji odnosi se na ovlasti gradonačelnika Grada Zagreba i nije mjerodavna za ocjenu zakonitosti osporavane Odluke.

34. S obzirom na izneseno, odgovarajućom primjenom članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24.) odlučeno je kao u izreci.

35. Budući da je o prijedlogu donesena meritorna odluka, Sud nije odlučivao o obustavi izvršenja osporavanog općeg akta.

U Zagrebu 29. rujna 2025.

PREDSJEDNICA VIJEĆA

dr. sc. Sanja Otočan