Poslovni broj: Usž-834/2025-4
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Mirjane Čačić, predsjednice vijeća, Ane Berlengi Fellner i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice ZI iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-4582/2024 od 18. prosinca 2024., na sjednici vijeća održanoj 25. rujna 2025.
p r e s u d i o j e
I. Žalba se odbija i potvrđuje se presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-4582/2024 od 18. prosinca 2024.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog dijela upravnog spora.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog upravnog suda točkom I. izreke odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2106, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 26. lipnja 2023., dok je točkom II. izreke odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.
2. Navedenim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/2673, URBROJ: 251- 09-22-1/003-23-2 od 24. ožujka 2023. te je odbijen zahtjev za naknadu troškova upravnog postupka. Prvostupanjskim upravnim rješenjem od 24. ožujka 2023. zamijenjen je zaključak Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/18- 013/68, URBROJ: 251-21-21-1/003-18-02 od 18. lipnja 2018. na način kako je određeno izrekom tog rješenja.
3. Protiv presude prvostupanjskog suda tužiteljica je podnijela žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. U žalbi, podnosi zahtjev za izuzeće sudaca Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koji su sudjelovali u postupcima radi ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja i to Sanje Otočan, Senke Orlić-Zaninović, Gordane Marušić Babić, Ljiljane Karlovčan Đurović, Blanše Turić i Inge Vezmar Barlek. Ističe da je prvostupanjski sud počinio povrede pravila sudskog postupka jer suprotno odredbi članka 89. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima između ročišta održanog dana 4. prosinca 2024. i 18. prosinca 2024. nije proteklo 15 dana. Smatra da je povrijeđena odredba članka 121. stavak 3. istog Zakona budući da iz zapisnika s ročišta za objavu presude proizlazi da nisu obrazloženi razlozi odlučni za donošenje presude, već je samo objavljena izreka osporene presude. Navodi kako joj nije na očitovanje dostavljen spis upravnog postupka unatoč tome što je isto tražila podneskom od dana 1. prosinca 2023. Smatra da joj sud nije ostavio dovoljno vremena za uvid u spis predmeta unatoč tome što joj je na raspravi održanoj dana 4. prosinca 2023. omogućio uvid u spis tuženika. Smatra da je obrazloženje presude prvostupanjskog suda nejasno te da se iz tog razloga presuda ne može ispitati. Ovo iz razloga jer iz rješenja tuženika ne proizlazi o kojem je to točno pravnom lijeku, odnosno o kojem je to njezinom prigovoru odlučeno budući da je podnijela prigovor temeljem Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, ali i prigovor na temelju odredbe članka 122. Zakona o općem upravnom postupku. Smatra da se prvostupanjski sud paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske budući da predmet ovog postupka nije opći akt već pojedinačni upravni akt kojeg prvostupanjski sud nije ocijenio. Prvostupanjski sud ukazuje na točku 124. presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u kojoj taj sud ističe da Odluka 29/21 ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Također ističe da upravni akt nije donesen u kogentnom roku propisanom Odlukom, odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023., a na što se sud samo paušalno očituje. Ukazuje na odredbu članka 13. Zakona o općem upravnom postupku te ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon zbog čega se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama Zakona o općem upravnom postupku o izvanrednim pravnim lijekovima. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite prava tužiteljice i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Konačno nije točno da je tužiteljica paušalno prigovarala vjerodostojnosti potpisa na rješenju tuženika, odnosno da je isto bilo usmjereno samo na odugovlačenje postupka zbog čega smatra da joj je onemogućeno osporavanje u upravnom sporu vjerodostojnosti odnosno istinitosti javne isprave. Predlaže žalbu usvojiti te predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje. Potražuje trošak žalbenog dijela upravnog spora.
4. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.
5. Žalba nije osnovana.
6. Ocjenjujući zakonitost prvostupanjske presude u granicama razloga navedenih u žalbi, ovaj Sud nalazi da je pobijana prvostupanjska presuda pravilna i zakonita kako u pogledu utvrđenog činjeničnog stanja tako i u pogledu primjene materijalnog prava, te ne nalazi povredu pravila sudskog postupka.
7. Ovaj Sud nije našao osnovan prigovor tužiteljice da se presuda prvostupanjskog suda ne može ispitati. Ovo stoga što iz obrazloženja osporene presude proizlazi da isto sadrži jasne i dostatne razloge kao i sve propisane elemente sukladno odredbi članka 119. stavka 5. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24, dalje: ZUS). Osim toga prvostupanjski je sud odlučio i očitovao se o svim pravno relevantnim tužbenim navodima tužiteljice, dajući pritom ocjenu svih prigovora i okolnosti bitnih za odbijanje tužbenog zahtjeva.
8. Također, ovaj Sud ne nalazi osnovanim žalbeni prigovor tužiteljice da su povrijeđene odredbe ZUS-a glede poziva za ročište budući da iz spisa predmeta proizlazi da je ročište za raspravu održano dana 4. prosinca 2024. te je na istom nakon zaključenja rasprave određeno da će se presuda objaviti na ročištu dana 18. prosinca 2024., što je u skladu s odredbom članka 121. stavka 1. ZUS-a. Osim toga, iz zapisnika s ročišta za objavu osporene presude od 18. prosinca 2024. proizlazi da je istom pristupila odvjetnička vježbenica zaposlena kod odvjetnika, opunomoćenika tužiteljice te je zapisnik ista potpisala bez ikakvih primjedbi na isti. Stoga niti su osnovani niti od utjecaja žalbeni navodi istaknuti u kontekstu osporavanja pravilnosti održanog ročišta za objavu presude.
9. U odnosu na navod da tužiteljici nije ostavljeno dovoljno vremena za izvršiti uvid u spis predmeta, ovaj Sud upućuje na odredbu članka 113. ZUS-a prema kojoj stranka ima pravo razgledati cjelokupni spis predmeta. U konkretnom slučaju, osim paušalnog isticanja da je tužiteljica podneskom od 1. prosinca 2023. zatražila uvid u spis upravnog postupka, iz podataka sudskog spisa ne proizlazi da je ista ikad fizički izvršila uvid u predmetni spis iako je sukladno citiranoj odredbi isto mogla učiniti, te je imala dovoljno vremena za izvršiti uvid od dana podnošenja tužbe pa do dana održavanja ročišta. Osim toga, prvostupanjski sud je tužiteljici omogućio uvid u spis predmeta na ročištu održanom dana 4. prosinca 2024., a što tužiteljica svojim navodima niti ne osporava.
10. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da su rješenjem tijela prvog stupnja od 24. ožujka 2023. izmijenjene točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/18-013/68, URBROJ: 251-21-21-1/003-18-02 od 18. lipnja 2018. na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Sl. gl. Grada Zagreba“, broj: 25/22., dalje: Odluka/22) na način kako je to točno propisano odredbom članka 3. i 4. Odluke/22 kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Sl. gl. Grada Zagreba“, broj: 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja tijela prvog stupnja, dok je prvostupanjski sud u povodu tužbe tužiteljice rješenje tuženika kao pojedinačni upravni akt ocijenio zakonitim uz obrazloženje kakvo je u presudi dano. Stoga nije osnovan navod tužiteljice da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem je prigovoru riječ u konkretnom slučaju.
11. Treba istači da je naprijed navedena Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja, kao i rješenje tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.).
12. Nadalje, glede prigovora tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom prekluzivnom roku treba reći da je rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz- 143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocijenjen zakonitim presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.
13. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac“ nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).
13.1. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocijenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta („Sl. gl. Grada Zagreba“, broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt „izjednačen“ sa zakonom.
14. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (u ovom slučaju čak ne pravo, nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati „zakonom“, a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.
15. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je Sud u već ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad Zagreb želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti pa s obzirom da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocijenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz- 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).
16. Konačno, u odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (grafološko vještačenje) ističe se da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi niti dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. i 4. ZUS-a). Osnovano prvostupanjski sud nije proveo predloženi dokaz grafološkog vještačenja budući da i po ocjeni ovog Suda, tužiteljica osim što paušalno prigovara vjerodostojnosti potpisa na rješenju tuženika, isto ničim nije dovela u sumnju. Posljedično tome, nije dovela u sumnju ni vjerodostojnost javne isprave. Naime, ovaj Sud ističe da sukladno odredbi članka 8. stavka 1. ZUS-a sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio u konkretnom slučaju.
17. Zaključno se napominje da su rješenjem predsjednice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: 29 Su-130/2025-28 od 14. travnja 2025. te rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: Su IV-130/2025-2 od 21. svibnja 2025. odbijeni zahtjev za izuzeće u žalbi navedenih sudaca ovog Suda kao i predsjednice istog.
18. Slijedom navedenog, trebalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a odlučiti kao u točki I. izreke, dok se odluka o troškovima žalbenog dijela upravnog spora (točka II. izreke) temelji na odredbi članka 147. stavak 1. ZUS-a.
U Zagrebu, 25. rujna 2025.
Predsjednica vijeća
Mirjana Čačić
