Poslovni broj: Usž-2426/2023-9
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Gordane Marušić-Babić, predsjednice vijeća, Snježane Horvat-Paliska i dr. sc. Sanje Otočan, članica vijeća, uz sudjelovanje više sudske savjetnice Glorjane Čičak, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Dječjeg vrtića Buba Mara Čabar, Čabar, Narodnog oslobođenja 2, kojeg zastupa opunomoćenik Domagoj Guštek, odvjetnik u Zagrebu, Fojnička 18, protiv tuženika Ministarstva znanosti i obrazovanja, Zagreb, Donje Svetice 38, kojeg zastupa Županijsko državno odvjetništvo u Rijeci, Rijeka, Erazma Barčića 5, radi inspekcijskog nadzora, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-203/2023-11 od 25. travnja 2023., na sjednici vijeća održanoj 24. rujna 2025.
p r e s u d i o j e
I. Poništava se točka I. izreke presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-203/2023-11 od 25. travnja 2023. u dijelu kojim je odbijen tužbeni zahtjev za poništenje točke 2. izreke rješenja Ministarstva znanosti i obrazovanja klasa: UP/II-601-01/22-08/00010, urbroj: 533-09-22-0002 od 12. siječnja 2023. kojim je odbijena žalba izjavljena protiv točke I. 3. izreke rješenja Ministarstva znanosti i obrazovanja, Samostalnog sektora prosvjetne inspekcije, Područne službe prosvjetne inspekcije Rijeka, klasa: UP/I-600- 04/22-01/00036, urbroj: 533-08-22-0003 od 7. lipnja 2022., dok se preostalom dijelu žalba tužitelja odbija.
II. Poništava se točka 2. izreke rješenja Ministarstva znanosti i obrazovanja klasa: UP/II-601-01/22-08/00010, urbroj: 533-09-22-0002 od 12. siječnja 2023. u dijelu kojim je odbijena žalba izjavljena protiv točke I. 3. te se poništava točka I.3. izreke rješenja Ministarstva znanosti i obrazovanja, Samostalnog sektora prosvjetne inspekcije, Područne službe prosvjetne inspekcije Rijeka, klasa: UP/I-600-04/22-01/00036, urbroj: 533-08-22-0003 od 7. lipnja 2022.
III. Svaka stranka snosi svoje troškove.
Obrazloženje
1. Pobijanom presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužitelja radi poništenja točke 2. izreke rješenja tuženika od 12. siječnja 2023., kao i točaka I.3., I.4., I.5. i II. izreke prvostupanjskog rješenja od 7. lipnja 2022. (točka I. izreke), te je odbijen zahtjev tužitelja za naknadu troška upravnog spora (točka II. izreke).
2. Rješenjem tuženika poništene su točke I.1. i I.2. prvostupanjskog upravnog rješenja od 7. lipnja 2022. (točka 1. izreke), te je odbijena žalba izjavljena protiv točke I.3., I.4. i I.5. i točke II. izreke istog rješenja (točka 2. izreke). Prvostupanjskim rješenjem pod točkom I. izreke naređeno je tužitelju da: I.1. u Statutu vrtića članak 53. stavak 3. uskladi s odredbom članka 41. stavka 1. Zakona o ustanovama ("Narodne novine", broj: 76/93., 29/97., 47/99., 35/08. i 127/19.), I.2. u Pravilniku o radu, članak 39. stavak 2. uskladi s člankom 65. stavkom 3. Zakona o radu ("Narodne novine", broj: 93/14., 127/17. i 98/19.), I.3. imenuje Povjerenstvo za borbu protiv pušenja, I.4. utvrdi mandate članova Upravnog vijeća iz reda odgojitelja i roditelja na način da svim članovima tog tijela mandati teku u istom vremenskom razdoblju i I.5. u ugovoru o radu na određeno nepuno vrijeme sklopljenom s pedagoginjom vrtića sukladno odredbi članka 14. Pravilnika o radu utvrdi njegovo očekivano trajanje. Točkom II. izreke istog rješenja zabranjeno je BRU da obavlja poslove ravnatelja temeljem ugovora o radu na neodređeno vrijeme od 1. travnja 2020. jer je u postupku koji je prethodio sklapanju tog ugovora povrijeđen zakon.
3. Protiv navedene presude tužitelj je podnio žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Navodi da obrazloženje prvostupanjske presude ne sadrži razloge iz kojih je odbijen tužbeni zahtjev. Ponavlja navode iznesene u tužbi. U bitnom navodi da je rješenje tuženika ništavo jer je doneseno izvan prekluzivnog roka propisanog odredbom članka 121. Zakona o općem upravnom postupku. U odnosu na točku I.3 izreke prvostupanjskog rješenja, kojom mu je naloženo imenovanje Povjerenstva za borbu protiv pušenja, ističe da se opći akt ne može primijeniti jer je prestao važiti zakon na temelju kojeg je donesen. Smatra da je prvostupanjsko upravno tijelo trebalo utvrditi da nisu postojale osnove za primjenu Pravilnika o načinu provođenja aktivnosti u dječjem vrtiću na promicanju spoznaja štetnosti uporabe duhanskih i srodnih proizvoda za zdravlje, a ne naložiti njemu da treba postupiti po nevažećem propisu. Osporava nadležnost prosvjetne inspekcije za provođenje navedenog propisa, s obzirom na to da prosvjetna inspekcija provodi nadzor nad primjenom zakona i drugih propisa, a pravilnik nije propis, već interni akt. Smatra da navedeni akt tijelo koje ga je donijelo može, ali i ne mora primjenjivati, jer ne postoje sankcije za nepostupanje po istom. Osporava pravilnost točke I.4. izreke prvostupanjskog rješenja navodeći da zakonom i Statutom nije propisano da mandati članova Upravnog vijeća moraju teći paralelno, odnosno u istom vremenskom razdoblju. Također ukazuje da u Zakonu o predškolskom odgoju i obrazovanju ne postoji odredba o konstituirajućoj sjednici Upravnog vijeća, već je u dječjim vrtićima Upravno vijeće trajno upravno tijelo u kojem članovi tijela imaju osobni četverogodišnji mandat. U odnosu na naredbu da u ugovor o radu na neodređeno vrijeme sklopljenom s pedagoginjom vrtića sukladno odredbi članka 14. Pravilnika o radu utvrdi očekivano trajanje, navodi da prvostupanjsko upravno tijelo nije navelo zakonsku odredbu koja je povrijeđena predmetnim ugovorom o radu. Ističe da se ugovor o radu ne zasniva prema pravilniku već prema odredbama Zakona o radu ili posebnog zakona. Smatra da je u situaciji kada je zakonom propisano trajanje ugovora o radu bespredmetno navođenje trajanja u samom ugovoru. Ističe da iz ugovora proizlazi da je sklopljen s osobom koja nema propisane uvjete, stoga takav ugovor prema zakonskoj odredbi može vrijediti maksimalno pet mjeseci, odnosno do zasnivanja radnog odnosa na osnovu ponovljenog natječaja. Osporava tumačenje prvostupanjskog suda u pogledu zabrane rada ravnateljici za obavljanje poslova ravnatelja. Smatra da prvostupanjski sud pogrešno zaključuje da Zakonom o predškolskom odgoju i obrazovanju i Zakonom o radu nije kao opći ili poseban uvjet za imenovanje ravnatelja propisano da kandidat mora imati hrvatsko državljanstvo. Poziva se na odredbu članka 45. Ugovora o funkcioniranju Europske unije koji je potpisan 13. prosinca 2007., kojom je propisana sloboda kretanja radnika unutar Europske unije, te iznimku propisanu u točki 4. prema kojoj se odredbe tog članka ne primjenjuju na zapošljavanje u javnim službama. Smatra da iz navedene odredbe Ugovora o funkcioniranju Europske unije upravo proizlazi ovlaštenje da se kod zapošljavanja u javnim službama propisuje kao uvjet za pojedino radno mjesto državljanstvo određene države. Smatra da postoji opravdani interes da se za radno mjesto ravnatelja kao uvjet zahtijeva hrvatsko državljanstvo te da na navedeni način nisu nezakonito iz natječaja isključene osobe koje nisu hrvatski državljani. Smatra da su prvostupanjski sud i tuženik prekoračili svoje ovlasti kada su u obrazloženju odluka naveli da je temeljem provedenog natječaja s ravnateljicom nezakonito sklopljen ugovor o radu na neodređeno vrijeme, s obzirom na to da u pobijanom rješenju prvostupanjskog upravnog tijela navedeno nije stavljeno tužitelju na teret. Poziva se na odluku Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-4450/2018 od 13. siječnja 2021., navodeći da upravo iz te odluke proizlazi da se radni odnos ravnateljice ne zasniva ugovorom o radu već isključivo imenovanjem te da jedino predstavničko tijelo osnivača može razriješiti ravnatelja dječjeg vrtića od obavljanja djelatnosti, ali ne i inspektor. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti pobijanu presudu i donijeti odluku kojom će se poništiti rješenje tuženika te naložiti tuženiku da nadoknadi troškove upravnog spora zajedno s troškom sastava žalbe.
4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.
5. Žalba je djelomično osnovana.
6. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih navoda, sukladno odredbi članka 73. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21., dalje: ZUS), koji se primjenjuje na temelju odredbe članka 169. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24.), žalbeni prigovori tužitelja se ocjenjuju osnovani u odnosu na točku I.3 izreke prvostupanjskog rješenja od 7. lipnja 2022., dok se u preostalom dijelu presuda ne može ocijeniti nezakonitom. Suprotno žalbenim navodima, prvostupanjski sud je u obrazloženju pobijane presude naveo valjane razloge o činjenicama relevantnim za donošenje odluke u predmetnoj upravnoj stvari, kao i razlozima iz kojih ne prihvaća ostale prigovore tužitelja, koje tužitelj ponavlja i u žalbi, a koje obrazloženje prihvaća i ovaj Sud.
7. Prvostupanjski sud je presudu utemeljio na dokazima i činjenicama utvrđenim u postupku donošenja pojedinačne odluke javnopravnog tijela te je pravilno ocijenio da tužitelj iznesenim navodima nije doveo u sumnju nadležnost inspektora za postupanje sukladno odredbama Zakona o prosvjetnoj inspekciji ("Narodne novine", broj: 61/11., 16/12., 98/19. i 52/21.). Naime, u provedenom inspekcijskom nadzoru pravilno je tužitelju određeno da uskladi svoje poslovanje s obvezujućim internim aktima i to Statutom od 23. listopada 2013. i Pravilnikom o radu od 13. studenog 2013., kao i odredbama Zakona o ustanovama, Zakona o predškolskom odgoju i obrazovanju ("Narodne novine", broj: 10/97., 107/07., 94/13., 98/19. i 57/22.) i Zakona o radu.
8. Pogrešan je zaključak tužitelja u svezi nadležnosti inspektora za postupanje s obzirom na to da je prema odredbi članka 3. Zakona o prosvjetnoj inspekciji prosvjetni inspektor, između ostalog, ovlašten obavljati nadzor vezan uz primjenu zakona i drugih propisa kojima se uređuje ustroj i način rada ustanova predškolskog i školskog sustava, zasnivanje i prestanak radnog odnosa te ostvarivanje prava i obveza iz radnog odnosa.
9. U pogledu utvrđene obveze usklađivanja vremenskog tijeka mandata članova Upravnog vijeća, potrebno je ukazati da se određeno usklađenje upravo odnosi na članove iz reda odgojitelja i roditelja djece, odnosno članove koje imenuje sam vrtić, do kojeg propusta u trajanju mandata ne bi niti došlo da je vrtić sukladno odredbama Statuta u propisanom roku sazvao sjednicu radi pravodobnog izbora članova Upravnog vijeća iz reda odgojitelja, stručnih suradnika i roditelja. Izrečenom mjerom kojom se želi postići svrha da mandati svih članova imenovanih tijekom trajanja mandata jednog saziva traju ujednačeno vrijeme, odnosno do isteka mandata članova aktualnog saziva Upravnog vijeća, ni na koji način ne utječe na pravo osnivača da samostalno imenuje članove Upravnog vijeća. Potrebno je ukazati da je inspekcijskim nadzorom utvrđen niz nepravilnosti u pogledu izbora i trajanja mandata članova Upravnog vijeća (pojedinim članovima Upravnog vijeća mandati su opetovano verificirani, dok mandati nekih članova nisu verificirani), zbog čega je pravilno izrečena predmetna mjera. Upravo je za pravilan rad Upravnog vijeća nužno da mandati članova pojedinog saziva teku paralelno, zbog čega se pri imenovanju pojedinog člana (radi zamjene ranijeg člana kojem je članstvo iz nekog razloga prestalo prije isteka mandata na koji je imenovan), potrebno verificirati mandat i utvrditi trajanje njegovog mandata do isteka mandata svih članova.
10. Suprotno žalbenim navodima, podatak o očekivanom trajanju ugovora o radu na određeno vrijeme obvezni je sastojak tog ugovora sukladno odredbi članka 15. stavka 1. točke 5. Zakona o radu. Stoga je osobito u situaciji kada se ugovor o radu sklapa s osobom koja nema propisano obrazovanje, potrebno odrediti vrijeme trajanja ugovora, pri tome poštujući odredbu članka 26. stavka 5. i 6. Zakona o predškolskom odgoju i obrazovanju, kojom je propisan najduži rok na koji se u tom slučaju može sklopiti ugovor o radu.
11. Niti žalbeni navodi tužitelja u pogledu izrečene mjere iz točke II. prvostupanjskog upravnog rješenja nisu osnovani. Ovo stoga što Zakonom o predškolskom odgoju i obrazovanju i drugim propisima iz područja predškolskog odgoja i obrazovanja, a kojim su propisani posebni uvjeti za rad u dječjem vrtiću, kao uvjet za zasnivanje radnog odnosa nije propisano hrvatsko državljanstvo osobe koja se prijavljuje. Također niti Zakon o radu, kojim su propisani opći uvjeti za zasnivanje radnog odnosa u Republici Hrvatskoj, ne propisuje hrvatsko državljanstvo kao opći uvjet. S obzirom na to da je u tekstu natječaja za imenovanje ravnatelja navedeno da su kandidati dužni priložiti dokaz o državljanstvu Republike Hrvatske, od mogućnosti natjecanja za radno mjesto isključene su sve osobe koje su potencijalno ispunjavale uvjete radnog mjesta, a nisu hrvatski državljani. Stoga je, sukladno odredbi članka 22. stavka 1. točke 3. Zakona o prosvjetnoj inspekciji inspektor pravilno zabranio obavljanje poslova na temelju ugovora o radu koji je sklopljen nakon postupka, koji je proveden u suprotnosti s odredbama zakona ili drugog propisa.
12. Ovaj Sud nalazi osnovanim žalbene navode tužitelja u svezi zakonitosti točke I.3 izreke prvostupanjskog rješenja, kojom mu je naloženo imenovanje Povjerenstva za borbu protiv pušenja sukladno članku 12. Pravilnika o načinu provođenja aktivnosti u dječjem vrtiću na promicanju spoznaja štetnosti uporabe duhanskih i srodnih proizvoda za zdravlje. Navedeni pravilnik Upravno vijeće tužitelja donijelo je na sjednici održanoj 21. svibnja 2021. na temelju Statuta, u svezi s člankom 35. Zakona o ograničavanju uporabe duhanskih i srodnih proizvoda („Narodne novine“ broj 45/2017, dalje: Zakon/17) i člankom 2. stavkom 2. Pravilnika o provođenju aktivnosti u školskim ustanovama na promicanju saznanja o štetnosti uporabe duhanskih i srodnih proizvoda za zdravlje („Narodne novine“ broj 176/03, dalje: Pravilnik/03).
13. Pravilnik/03 je donesen na temelju članka 20. stavka 2. Zakona o ograničavanju uporabe duhanskih proizvoda („Narodne novine“ broj 128/99, dalje: Zakon/99), koji je prestao važiti stupanjem na snagu Zakona/17 (članak 34.).
14. S obzirom na činjenicu da je Zakon/99, koji je pravni temelj za donošenje Pravilnika/03, prestao važiti, to je i navedeni Pravilnik kao podzakonski akt prestao važiti. Ovo iz razloga što je člankom 35. Zakona/17, kojim su propisane preventivne mjere protiv pušenja, predviđeno donošenje programa promicanja spoznaje o štetnosti uporabe duhanskih i srodnih proizvoda za zdravlje među djecom i mladeži, za razliku od članka 20. stavka 2. Zakona/99 koji je propisao donošenje provedbenog propisa o načinu provođenja aktivnosti na promicanju spoznaje o štetnosti uporabe duhanskih proizvoda za zdravlje (Pravilnik/03). Prijelaznim i završnim odredbama Zakona/17 nije uređeno pitanje važenja Pravilnika/03, već je člankom 47. propisana obveza nadležnog ministarstva da u roku od tri mjeseca donese program promicanja spoznaje o štetnosti uporabe duhanskih i srodnih proizvoda za zdravlje među djecom i mladeži.
15. Imajući u vidu naprijed navedeno, iako je Pravilnikom o načinu provođenja aktivnosti u dječjem vrtiću na promicanju spoznaja štetnosti uporabe duhanskih i srodnih proizvoda za zdravlje, kao općim aktom tužitelja, propisano osnivanje Povjerenstva za borbu protiv pušenja s obzirom na to da je donesen na temelju propisa koji je prestao važiti više, ne proizvodi pravnu obvezu tužitelja na osnivanje takvog Povjerenstva. Stoga nije bilo osnove za donošenje inspekcijske mjere otklanjana propusta sukladno članku 20. stavku 1. točki 27. Zakona o prosvjetnoj inspekciji.
16. Slijedom navedenog, primjenom odredbe članka 74. stavka 1. i 2. ZUS-a odlučeno je kao u točkama I. i II. izreke. Kako je tužitelj s žalbom djelomično uspio u sporu, primjenom odredbe članka 79. stavka 4. i 6. ZUS-a, o zatraženom trošku sastava žalbe odlučeno je kao u točki III. izreke.
U Zagrebu, 24. rujna 2025.
Predsjednica vijeća
Gordana Marušić-Babić
