Poslovni broj: Usž-3748/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Borisa Markovića, predsjednika vijeća, Željke Zrilić Ježek i Blanše Turić, članice vijeća te sudske savjetnice Tajane Šimunović, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatske komore fizioterapeuta, Zagreb, Donje Svetice 46c, OIB: 48223065486, protiv tuženika Ministarstva zdravstva Republike Hrvatske, Zagreb, Ksaver 200A, OIB: 88362248492, radi izdavanja odobrenja za samostalni rad, odlučujući o žalbi tužitelja protiv rješenja Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-946/2025-2 od 25. lipnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 24. rujna 2025.

r i j e š i o  j e

Odbija se žalba i potvrđuje rješenje Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-946/2025-2 od 25. lipnja 2025.

Obrazloženje

1. Rješenjem Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-946/2025-2 od 25. lipnja 2025. odbačena je tužba tužitelja Hrvatske komore fizioterapeuta na temelju odredbe članka 46. stavak 1. točka 2. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj 36/24. - dalje u tekstu: ZUS).

2. Tužitelj u žalbi podnesenoj protiv rješenja prvostupanjskog suda osporava zaključak o tome kako tužitelj nema aktivnu legitimaciju jer da se pojedinačnom odlukom ne dira u pravo ili pravni interes tužitelja pa obrazloženje pobijanog rješenja smatra u cijelosti proturječnim, nejasnim i kontradiktornim u odnosu na izreku samog rješenja. Tužitelj ističe kako proturječno i kontradiktorno samom sebi sud navodi kako odredba iz članka 18. stavak 3. ZUS-a ima u vidu slučajeve iz članka 21. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09. i 110/21. – dalje u tekstu: ZUP) kad u rješenju o upravnoj stvari sudjeluju dva javnopravna tijela ili više njih, što u konkretnom predmetu nije slučaj, već se radi o situaciji (odobrenje za samostalan rad) u kojoj bi tužitelj sam imao ulogu prvostupanjskog tijela. Dakle, ako se u konkretnom predmetu ne radi o situaciji iz članka 21. ZUP-a, a kako to sam sud navodi u obrazloženju pobijanog rješenja te kako prema takvom stajalištu prvostupanjskog suda isključivo tužitelj ima ulogu kao javnopravno tijelo u jednostupanjskom upravnom postupku odlučivati o odobrenju za samostalan rad, razvidno je kako tužitelj, a sukladno članku 18. stavku 3. ZUS-a te suprotno pogrešnom zaključku suda, ima pravni interes za ustajanje rubriciranom tužbom s obzirom da, kako i sam sud navodi, tužitelj je javnopravno tijelo koje je donijelo prvostupanjsko rješenje o pravu i pravnim interesima prvostupnika fizioterapije i kao takvo je ovlašteno odlučivati u predmetnim stvarima. Nadalje, na kontradiktornosti prvostupanjskog suda u pobijanom rješenju ukazuje i činjenica da prvostupanjski sud navodi da je tuženik u postupku nadzora donio osporavano rješenje, a zatim dalje navodi kako se u konkretnom predmetu ne radi o slučaju da u upravnoj stvari sudjeluju dva javnopravna tijela ili više njih, već da se radi o situaciji u kojoj bi tužitelj imao ulogu prvostupanjskog javnopravnog tijela u jednostupanjskom upravnom postupku u kojem ne sudjeluju druga javnopravna tijela. Također, prvostupanjski sud pri tome ne citira niti jedan propis iz kojeg bi proizlazilo kako nadzorna ovlast tuženika nad tužiteljem obuhvaća i supstituciju ovlasti nadzornog tijela, odnosno ovlast donošenja ovakvog rješenja. Da tužitelj ima pravni interes ulagati tužbu te pokrenuti upravni spor protiv nezakonitog rješenja tuženika upravo proizlazi iz obrazloženja najnovije pravomoćne presude Visokog upravnog suda poslovni broj: Usž-3526/2024-3 u kojoj je jasno naznačeno da je tužitelj jedini ovlaštenik prava na izdavanje odobrenja za samostalan rad za fizioterapeuta za obavljanje fizioterapeutske djelatnosti pa iz te činjenice proizlazi njeno pravo osporavati akte tuženika. Također, ističe kako je apsolutno pogrešan zaključak naslovnog suda kako je osporeno rješenje tuženika doneseno u upravnom nadzoru. Naime, u postupku upravnog nadzora tuženika nad tužiteljem uopće se nije provodio nadzor nad pojedinačnim upravnim postupkom i rješenjem tužitelja klasa: UP/I-034-04/23-01/133, urbroj: 333-13-23-4 od 27. lipnja 2023., a kojeg je tuženik poništio u nepoznatim okolnostima upravnog postupanja te se treba pitati tuženika sukladno kojim propisima je poništeno isto rješenje tužitelja. Poziva se na odredbu članka 25. stavak 1. točka 2. Zakona o fizioterapeutskoj djelatnosti sukladno kojem izdavanje, obnavljanje i oduzimanje odobrenja za samostalni rad za obavljanje fizioterapeutske djelatnosti predstavlja javnu ovlast Komore. Posebno napominje kako rješenje tuženik nije ni mogao donijeti budući za navedeno nisu bili ostvareni ni uvjeti iz članka 226. i 227. Zakona o zdravstvenoj zaštiti. Navodi kako u provedbi spornog upravnog nadzora tuženika temeljem kojeg je doneseno sporno rješenje predmet nadzora konkretno nije bio predmet u kojem je doneseno rješenje od 27. lipnja 2023. niti je kao takav naznačen u izvješću, stoga nije ni obvezivao tužitelja u provedbi naloženih mjera, a niti je slijedom toga tuženik mogao odlučivati o predmetnoj stvari na temelju nadzora koji nije proveden naglašavajući nad konkretno tim predmetom. Nadalje, navodi kako sud osporavanim rješenjem nije obrazložio zbog čega ne prihvaća tužiteljeve argumente opisane u tužbi, a koje se odnose na činjenicu da tuženik u izreci poništava rješenje tužitelja, a da ne upućuje na jasne razloge istog taksativno navedene u članku 129. i 130. ZUP-a. Naime, izreka rješenja mora sadržavati razlog poništavanja rješenja, a što bi se očito trebalo odnositi na njegovu nezakonitost. Slijedom navedenog, tužitelj ponavlja da u trenutku donošenja osporavanog rješenja nisu bili ispunjeni zakonski uvjeti za njegovo donošenje jer nije bio ispunjen ni jedan od uvjeta za primjenu izvanrednog pravnog lijeka koji tuženik u konkretnom slučaju primjenjuje, stoga je jasno da je osporavano rješenje tuženika nezakonito iz prethodno izloženog, a što sud nije cijenio donesenim rješenjem. Iznimno bitnim smatra naglasiti da osporavano rješenje nije donio tužitelj kao javnopravno tijelo koje je donijelo prethodno rješenje koje se poništava, niti je tuženik pak u ovoj pravnoj stvari drugostupanjsko tijelo, a niti je tuženik proveo nadzor nad ovim predmetom u ovoj upravnoj stvari. Zaključno predlaže usvojiti žalbu, preinačiti pobijano rješenje na način da se usvaja tužba tužitelja odnosno podredno poništiti pobijano rješenje i vratiti prvostupanjskom sudu na ponovni postupak.

3. U odgovoru na žalbu tuženik ističe kako prvostupanjski sud ispravno tumači pozitivne zakonske propise pa tako i obrazlaže da tužitelj nije sudjelovao niti je trebao sudjelovati u postupku donošenja osporenog rješenja kojim se zainteresiranoj strani daje odobrenje za samostalan rad za prvostupnika fizioterapije na razdoblje od šest godina, prvenstveno jer je rješenje doneseno temeljem provedenog izvanrednog upravnog nadzora nad zakonitošću rada i općim aktima tužitelja, odnosno temeljem odredbe članka 227. stavak 2. točka 4. Zakona o zdravstvenoj zaštiti kao i na činjenici kontinuiranog nepostupanja tužitelja po aktima tuženika, tj. oglušivanjem tužitelja na postojanje obvezujućih zakonskih odredbi i to na štetu ovdje zainteresirane strane RL. Tuženik naglašava kako je rješenje doneseno temeljem odredbi Zakona o zdravstvenoj zaštiti te odredbi Zakona o sustavu državne uprave i to posebice članka 30. stavak 1. podstavak 2. kao i stavka 2. podstavka 3. istog članka Zakona kojim je jasno propisano da ako nadzirano upravno tijelo u ostavljenom roku ne postupi po uputi, tijelo koje provodi upravni nadzor ovlašteno je neposredno obaviti poslove državne uprave koji su predmet nadzora. Dakle, nepostupanje ovdje tužitelja po službenoj dužnosti, odnosno neizdavanje odobrenja za samostalan rad za prvostupnika fizioterapije temeljem relevantne dokumentacije razlog je donošenja predmetnog rješenja od strane tuženika, a što je tužitelj propustio učiniti temeljem članka 11. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenoj zaštiti. Uz navedeno, a kada bi i ulazili u meritum odnosno razlog odbijanja zahtjeva za izdavanje odobrenja za samostalan rad od strane tužitelja, tuženik ističe da tužitelj nije nadležno tijelo za pripravnički staž i stručni ispit budući ista pitanja nisu sadržana niti u jednoj javnoj ovlasti iz tužiteljeve nadležnosti, pa tužitelj niti u tom dijelu nema pravni interes. Tuženik napominje kako predmet ovog spora nije postupanje odnosno nepostupanje tužitelja sukladno obvezujućim zakonskim odredbama već postojanje ili nepostojanje pravnog interesa tužitelja za vođenje upravnog spora. Zaključno, tuženik ističe kako je prvostupanjski sud pravilno utvrdio da je ovdje odlučna činjenica nepostojanje pravnog interesa tužitelja, a time i pretpostavki za vođenje ovog upravnog spora budući je tuženik u konkretnoj upravnoj stvari donio rješenje temeljem provedenog postupka nadzora, sve na temelju odredbe članka 227. stavak 2. točka 4. Zakona o zdravstvenoj zaštiti, pa samim time nisu ostvarene pretpostavke aktivne legitimacije iz odredbi članka 18. stavak 1. ZUS-a. Slijedom navedenog, predlaže odbiti žalbu tužitelja i potvrditi prvostupanjsko rješenje.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući osporavano rješenje Upravnog suda u Rijeci sukladno članku 134. stavak 1. ZUS-a ovaj Sud je utvrdio da nisu osnovani žalbeni razlozi.

6. Naime, prema podacima spisa predmeta tužitelj Hrvatska komora fizioterapeuta podnijela je tužbu protiv rješenja tuženika Ministarstva zdravstva, klasa: UP/I-034- 08/25-01/11, urbroj: 534-07-1-2/6-25-02 od 20. ožujka 2025., kojim se poništava rješenje Hrvatske komore fizioterapeuta klasa: UP/I-034-04/23-01/133, urbroj: 333-13- 23-4 od 27. lipnja 2023. doneseno u postupku izdavanja odobrenja za samostalan rad prvostupnici fizioterapije RL, i upisa u Registar fizioterapeuta.

7. Člankom 17. ZUS-a propisano je da su stranke u sporu tužitelj, tuženik i zainteresirana osoba.

8. Člankom 18. stavak 1. ZUS-a propisano je da je tužitelj fizička ili pravna osoba koja smatra da su joj prava i pravni interesi povrijeđeni pojedinačnom odlukom, postupanjem javnopravnog tijela, odnosno propuštanjem donošenja pojedinačne odluke ili postupanja javnopravnog tijela u zakonom propisanom roku ili sklapanjem, raskidom ili izvršavanjem upravnog ugovora.

9. U ovom upravnom sporu tužbu kojom se osporava zakonitost rješenja tuženika od 20. ožujka 2025. podnijela je Hrvatska komora fizioterapeuta koja je donijela rješenje od 27. lipnja 2023., a koja sukladno navedenim odredbama ZUS-a nije ovlaštena podnijeti tužbu protiv odluke hijerarhijski višeg tijela. Naime, iz sadržaja spisa predmeta proizlazi da tužitelj nije stranka u upravnom postupku već je donositelj rješenja koje je rješenjem tuženika poništeno.

10. Člankom 46. stavak 1. točka 2. ZUS-a propisano je da će sud rješenjem odbaciti tužbu jer ne postoje pretpostavke za vođenje spora, ako utvrdi da se pojedinačnom odlukom, postupanjem ili upravnim ugovorom ne dira u pravo ili pravni interes tužitelja.

11. Sukladno citiranim odredbama ZUS-a pravilno je prvostupanjski sud utvrdio kako osporavanim rješenjem tuženika nije povrijeđeno neko pravo ili pravni interes tužitelja pa stoga ne postoji aktivna legitimacija za podnošenje tužbe u predmetnom upravnom sporu, imajući u vidu da je tužitelj u konkretnom slučaju javnopravno tijelo koje je u prvom stupnju donijelo rješenje te stoga nije ovlašteno podnijeti tužbu protiv rješenja tuženika donesenog u postupku nadzora.

12. Slijedom navedenog trebalo je na temelju odredbe članka 135. stavak 1. u vezi s člankom 128. stavak 4. ZUS-a odlučiti kao u izreci ovog rješenja.

U Zagrebu 24. rujna 2025.

Predsjednik vijeća

Boris Marković