Poslovni broj: Usž-2840/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, dr. sc. Sanje Otočan i Mire Kovačić, članica vijeća, uz sudjelovanje sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice VF iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupane po opunomoćeniku Martinu Sherriju, odvjetniku u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1852/24-6 od 29. travnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 24. rujna 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1852/24-6 od 29. travnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1105, URBROJ: 251- 02-01/001-23-2 od 27. travnja 2023. (točka I. izreke) i zahtjev za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).

2. Tužiteljica je izjavila žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Navodi da je prvostupanjski sud donio svoju odluku na temelju Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22. - dalje: Odluka/22.) kojom je izmijenjena i dopunjena Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18. i 20/21. – dalje: Odluka/18.). Ističe da je prvostupanjski gradski ured Grada Zagreba, pozivom na članak 6. Odluke/22. pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti i bez ispitnog postupka donio prvostupanjsko rješenje, kojim je modificiran raniji pravomoćni upravni akt. Smatra pogrešnim utvrđenje prvostupanjskog suda da se u konkretnom predmetu radi o instruktivnom, a ne prekluzivnom roku iz članka 6. Odluke/22. Tvrdi da je razvidno da je rok prekluzivan iz činjenice da Odlukom/22. nisu propisane ovlasti javnopravnom tijelu da izvrši produljenje roka ili propiše u postupanju drugačiji rok u smislu članka 79. stavka 2. i stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", 47/09. i 110/21. - dalje: ZUP). Nadalje, prigovora da je u postupku došlo do bitne povrede odredbi upravnog spora te povrede prava na pravično suđenje i pristup sudu odbijanjem suda da je sasluša i da provede ispitni postupak. Tvrdi da su takvim postupanjem njezina pojedinačna prava i interesi, kao i njezina pojedinačna i individualna životna te socioekonomska situacija zanemareni u cijelosti. Nadalje, spornom smatra stvarnu nadležnost tuženika. Pojašnjava da u ovom upravnom sporu nije osporavana zakonitost članka 10. Odluke/22., već je sporno je li pravilno primijeniti tu odredbu ili propise koji su u hijerarhiji viši, odnosno članak 164. Statuta i članak 76. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (,,Narodne novine", 137/15., 123/17., 98/19. i 144/20.). Ističe da su sve tri odredbe zakonite i uređuju isto pravno pitanje - pravni lijek na pojedinačne (upravne) akte gradskih upravnih ureda Grada Zagreba kada rješavaju u izvršavanju općih akata predstavničkih tijela. Smatra da stoga postoji antinomija koju treba riješiti primjenom pravila za rješavanje antinomija u pravu, a ne automatskom primjenom članka 10. Odluke/22. Navodi da joj je zbog pogrešnog pravnog shvaćanja uskraćena mogućnost da u upravnom postupku ostvari zaštitu od strane državnog tijela u drugom stupnju u upravnom postupku putem izjavljivanja pravnog lijeka žalbe, koja se podnosi ministarstvu. Stoga spornim smatra je li tuženik u predmetnoj upravnoj nadležan voditi postupak u drugom stupnju, kao i činjenicu da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis. Također spornom smatra nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Upire na odredbe Pravilnika o unutarnjem redu Stručne službe Gradske uprave te zaključuje da tuženik ne vodi upravne postupke. Ističe da Sistematizacija na koju se prvostupanjski sud poziva, primjenu koje je osporavala, sadrži propisivanje ovlasti ovisno o rangu i kategoriji odnosno podkategoriji službenika, a Sud je odbio izvesti dokaz na okolnost koji je rang imala konkretna službena osoba i samim time je li bila ovlaštena za donošenje rješenja. Naglašava da joj je narušeno pravo na pravično suđenje jer joj je sud u cijelosti onemogućio upoznati se s dokazima koje je izveo i nije joj dostavio spis upravnog tijela, čime je počinio bitnu povredu članka 114. stavka 3. ZUS-a jer je presudu donio na temelju dokaza za koje joj nije prethodno u sporu dao mogućnost izjašnjavanja, pri čemu se poziva na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj:

U-III-5442/2023. Ističe da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, u prilog čemu se poziva na odluku Europskog suda za ljudska prava Winterwerp protiv Nizozemske. Tvrdi da je svoja prava stekla rješenjem donesenim na temelju Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 16/16. i 18/16. - dalje: Odluka/16.), a koji je propis stavljen izvan snage Odlukom/18. koja je u prijelaznim i završnim odredbama propisala da će svi postupci započeti po Odluci/16. biti dovršeni po Odluci/16. Ukazuje na to da je Odlukom izmijenjena isključivo Odluka/18. i kasnije izmjene i dopune, a da se Odlukom/22. nije zadiralo u prava ili obveze korisnika prava ostvarenih po Odluci/16. Pojašnjava da je zabrana retroaktivnosti narušena jer je prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti, rješavano ex tunc, a ne pro futuro, jer se zadiralo u upravni akt za period koji je protekao prije nastupa izvršnosti. Ističe da je prvostupanjski sud propustio odlučiti o dijelu tužbenog zahtjeva kojim je predlagala poništenje prvostupanjskog rješenja. Smatra nezakonitom i točku II. izreke presude, s obzirom na to da je sud umjesto da usvoji tužbeni zahtjev i dosudi tražene troškove, isti odbio kao i zahtjev za naknadu troškova spora. Predlaže da ovaj Sud poništi pobijanu presudu i predmet vrati na ponovno odlučivanje, a podredno da presudom riješi stvar na način da usvoji tužbeni zahtjev. Traži naknadu troškova upravnog spora i troška sastava žalbe uvećano za sudsku pristojbu i zakonske zatezne kamate.

3. Tuženik, uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući presudu prvostupanjskog suda u granicama žalbenih razloga, sukladno članku 134. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", 36/24. – dalje: ZUS), Sud žalbene razloge ocjenjuje neosnovanim.

6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 29. ožujka 2023. izmijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: 551-06/18-013/87, URBROJ: 251-21-01-18-2 od 26. siječnja 2018. na temelju članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke/22. na način kako je to propisano člancima 3. i 4. navedene Odluke kojom su izmijenjeni članci 5. i 7. Odluke/18. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela je odbijen.

7. Odluka/22., na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetom ocjene zakonitosti, te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22., koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje, poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

8. Prije svega valja navesti da je rok propisan člankom 6. Odluke/22. procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s Odlukom/22. Osim toga, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22. koja obustava izvršenja traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22. nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužitelj u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

9. U odnosu na prigovor tužiteljice kojim osporava stvarnu nadležnost tuženika pojašnjava se tužiteljici da je člankom 10. Odluke/22. propisano da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove Odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

10. Treba reći da je članak 10. navedene Odluke bio predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke je odbijen.

11. Naime, u toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnošću pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata, zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019.

12. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis jer je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

13. Suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilnom primjenom članka 23. ZUP-a rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 13/22. i 31/22.) utvrdio da je člankom 5. podtočkom 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela, čime je postupljeno sukladno članku 23. ZUP-a.

14. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (saslušanje tužiteljice, grafološko vještačenje i pribava preslike zapisnika koji je sastavila javna bilježnica Vlasta Zajec po stupanju gradonačelnika PF na dužnost i o deponiranju potpisa gradonačelnika) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 4. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim jer se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, mogu utvrditi na temelju dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući na umu podatke spisa predmeta.

15. Suprotno mišljenju tužiteljice, prvostupanjski sud je nije onemogućio u raspravljanju, jer je u prvostupanjskom upravnom sporu održano ročište za raspravu u prisutnosti opunomoćenika tužiteljice i tužiteljici su dostavljeni podnesci tuženika te stoga ovaj Sud smatra da je tužiteljici, sukladno članku 6. ZUS-a, dana mogućnost izjasniti se o svim zahtjevima i navodima te činjeničnim i pravnim pitanjima odlučnim za rješavanje ovog upravnog spora. U odnosu na prigovor tužiteljice da joj nije dostavljen spis tuženika, valja reći da takva obveza nije propisana ZUS-om, a tužiteljica je mogla izvršiti uvid u spis tuženika tijekom trajanja spora na temelju članka 113. ZUS-a, koju mogućnost nije koristila.

16. U odnosu na prigovor tužiteljice da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje presude ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (točke 104. - 124.). Osim navedenog pogrešno tužiteljica smatra da je ovdje riječ o postupku koji je u tijeku u smislu prijelaznih i završnih odredbi Odluke/18., s obzirom na to da je riječ o dovršenom postupku, stoga, suprotno žalbenim navodima, nije bilo zapreke za primjenu članka 6. Odluke/22.

17. Konačno u vezi s prigovorom tužiteljice da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima ističe se da je u ustaljenoj upravnosudskoj praksi (odluke poslovni broj: Usž-2022/2015, Usž-599/2015 i dr.) izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članaka 116. i 117. ZUS-a.

18. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na članak 135. stavak 1. ZUS a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na članku 147. stavku 1. ZUS-a.

U Zagrebu 24. rujna 2025.

Predsjednica vijeća:

Radmila Bolanča Vuković