Poslovni broj: Usž-2381/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja tog suda Mire Kovačić, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i Snježane Horvat - Paliska, članica vijeća te sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice SU, iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupane po opunomoćeniku Martinu Sherriju, odvjetniku u Zagrebu, Kordunska 1, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi usklađivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3146/2024-8 od 24. ožujka 2025., na sjednici vijeća održanoj 18. rujna 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3146/2024-8 od 24. ožujka 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška za sastav žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1509, URBROJ: 251- 02-01/001-23-2 od 11. rujna 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I- 551-06/22-013/2083, URBROJ:251-09-22-1/002-23-02 od 16. ožujka 2023. Odbijen je i zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Rješenjem tuženika od 11. rujna 2023. odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela od 16. ožujka 2023. kojim su zamijenjene točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: 551-06/18-013/299, URBROJ: 251-21-21-1/001-18-2 od 26. listopada 2018. na način kako je izrekom toga rješenja određeno.

3. Tužiteljica pobija zakonitost prvostupanjske presude zbog svih zakonom propisanih razloga.

3.1. Ističe da je u prvostupanjskom upravnom sporu počinjena bitna povreda postupka jer u postupku nije saslušana zbog čega joj je i narušeno pravo na pravično suđenje. Navodi da je bitna povreda odredaba upravnog spora izražena jer u upravnom postupku nije proveden ispitni postupak. Uskraćena joj je mogućnost da iskazuje o važnim činjenicama, odnosno o utjecaju prvostupanjskog i drugostupanjskog rješenja na njezin privatni i obiteljski život, a koji utjecaj je prepoznala i Pravobraniteljica za djecu. Ističe da joj prvostupanjski sud nije omogućio upoznati se sa sadržajem spisa tuženika te joj je onemogućeno da se očituje o dokazu na temelju kojeg je utvrđeno činjenično stanje u upravnom sporu.

3.2. Navodi da u upravnom sporu nije osporila zakonitost članka 10. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22.; dalje: Odluka/22), već je osporila njezinu primjenu, odnosno nadležnost tuženika da postupa u predmetnoj upravnoj stvari, odnosno da vodi upravni postupak u drugom stupnju. Smatra da isti nije ovlašten postupati, odnosno rješavati ni po članku 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09., 110/21.) ni po članku 4. Pravilnika o unutarnjem redu Stručne službe Gradske uprave („Službeni glasnik Grada Zagreba'' 34/22.). Osporava i da bi drugostupanjsko rješenje sadržavalo potpis tuženika.

3.3. Također osporava nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje te smatra da je prvostupanjski sud navedeni prigovor otklonio bez da je naveo relevantne razloge.

3.4. Ističe da je prvostupanjski sud pogrešno primijenio materijalno pravo i počinio bitnu povredu odredba upravnog spora jer je nezakonito i pogrešno ocijenio da je rok propisan u članku 6. Odluke/22 procesni rok koji je instruktivan, iako je ona ukazivala da je navedeni rok prekluzivan. Smatra da je protekao i procesni prekluzivni rok za donošenje rješenja jer je Odlukom u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku pa shvaćanje suda da nije propisana posljedica u slučaju ne postupanja u roku nije održiva sama po sebi. U nastavku upire na odluke Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravnu prirodu rokova čije dijelove u nastavku citira. Također upire i na pravna shvaćanja ovog Suda koja smatra primjenjivim za konkretni slučaj.

3.5. Smatra da je pogrešno prvostupanjski sud ocijenio da su bili ispunjeni uvjeti za rješavanje upravne stvari u upravnom postupku po članku 49. ZUP-a te je na taj način povrijeđeno načelo određenosti i pravo na pravično suđenje.

3.6. Ističe da je došlo i do povrede zabrane retroaktivnosti, a što je sud propustio zakonito cijeniti.

3.7. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu i usvojiti tužbeni zahtjev. Potražuje troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe.

4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući osporavanu presudu i postupak koji joj je prethodio u granicama razloga navedenih u žalbi, sukladno članku 134. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24.; dalje: ZUS), Sud je utvrdio da ne postoje razlozi zbog kojih se prvostupanjska presuda pobija.

7. Iz spisa predmeta proizlazi da je u prvostupanjskom upravnom sporu održano ročište za raspravu u prisutnosti opunomoćenika tužiteljice i tužiteljici su dostavljeni podnesci tuženika na koje se ista očitovala. Stoga ovaj Sud smatra da je tužiteljici, sukladno članku 6. ZUS-a, dana mogućnost izjasniti se o svim zahtjevima i navodima te činjeničnim i pravnim pitanjima odlučnim za rješavanje ovog upravnog spora. Tužiteljica pogrešno poistovjećuje sudjelovanje stranke u postupku (koje se ostvaruje podnescima te sudjelovanjem stranke na usmenoj raspravi i pri provedbi dokaznih radnji), sa dokaznim sredstvom saslušanje stranke. Budući da je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu.

8. Nadalje, iz spisa predmeta proizlazi da je prvostupanjski sud pribavio spis tuženika te je uvidom u isti utvrđeno da se u spisu tuženika nalaze samo isprave, prigovor koji je sama tužiteljica dostavila tuženiku, kao i odluke javnopravnog tijela u odnosu na koje je tužiteljica izjavila prigovor te je stoga razumno očekivati da je sadržaj navedenih akata i podnesaka tužiteljici poznat. Također, tužiteljica je osobno ili po opunomoćeniku imala mogućnost izvršiti uvid u sudski spis pa tako i u spis tuženika, međutim navedeno procesno pravo tužiteljica ni njezin opunomoćenik nisu iskoristili do održavanja ročišta za raspravu 17. ožujka 2025., a niti je to zamjenik opunomoćenika tužiteljice tražio na raspravi. Zbog navedenih razloga su neosnovani žalbeni navodi da je na teret tužiteljice povrijeđeno načelo kontradiktornosti upravnog spora.

9. Člankom 10. Odluke/22. propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

10. Ovaj Sud ističe da je članak 10. navedene Odluke bio predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Ovosudnom presudom, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke su odbijeni. U toj presudi Sud je ocijenio da s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.). Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).

11. Neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

12. Pravilno je prvostupanjski sud utvrdio da je prvostupanjsko rješenje donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela te da je postupljeno sukladno članku 23. ZUP-a. Rješenje je donijela službena osoba kojoj je u opisu poslova vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela, a što proizlazi iz Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koji je prilog Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom („Službeni glasnik Grada Zagreba", 13/22. i 31/22.; dalje: Pravilnik). Iz članka 75. Pravilnika proizlazi da je u opisu poslova i zadataka višeg stručnog suradnika za provedbu mjera pronatalitetne politike, a koja službena osoba je donijela prvostupanjsko rješenje, između ostalog, rješavanje u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja.

13. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz- 143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužitelj u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

14. U odnosu na prigovor da je na njezinu štetu povrijeđeno načelo razmjernosti, ovaj Sud ističe da je u ovosudnoj presudi, poslovni broj: Usoz – 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.).

15. Tužiteljica neosnovano smatra da su joj povrijeđena procesna prava time što joj u predmetnom upravnom postupku nije omogućeno izjašnjavanje te je prvostupanjski sud pravilno, s tim u vezi, prihvatio obrazloženje tuženika o neposrednom rješavanju upravne stvari sukladno odredbi članka 49. stavka 1. ZUP-a. Ovo iz razloga jer se u konkretnom slučaju činjenično stanje moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojim raspolaže javnopravno tijelo te nije bilo potrebno izjašnjavanje stranke, posebice imajući na umu da se radi o usklađivanju novčane pomoći na temelju ovlasti propisane člankom 6. Odluke 25/22., koja ovlast je ocijenjena zakonitom odlukama ovoga Suda i Ustavnog suda Republike Hrvatske.

16. Slijedom navedenog Sud žalbene navode smatra neosnovanima i bez utjecaja na drugačije rješavanje upravne stvari.

17. Iz pobijane presude vidljive su sve relevantne činjenice i utvrđenja na kojima je upravni sud utemeljio svoje pravno stajalište o neosnovanosti tužbenog zahtjeva te ovaj Sud smatra da u konkretnom slučaju nije počinjena bitna povreda pravila sudskog postupka jer je prvostupanjski sud predmetni upravni spor vodio i pobijanu presudu donio na temelju pravilne primjene odredaba ZUS-a, a nije došlo niti do pogrešne i arbitrarne primjene materijalnog prava s obzirom na to da je upravni sud mjerodavne pravne odredbe pravilno protumačio, a njihovu primjenu dostatno, razumno i argumentirano obrazložio.

18. Budući da ovaj Sud nije utvrdio postojanje žalbenih razloga kao ni razloga na koje pazi po službenoj dužnosti, na temelju članka 135. stavka 1. ZUS-a odbijena je žalba tužiteljice i potvrđena prvostupanjska presuda (točka I. izreke).

19. S obzirom na to da je žalba tužiteljice odbijena, odbijen je i njezin zahtjev za naknadu troška sastava žalbe, sukladno članku 147. stavku 1. ZUS-a (točka II. izreke).

U Zagrebu 18. rujna 2025.

Predsjednica vijeća

Mira Kovačić