REPUBLIKA HRVATSKA

Poslovni broj: Usž-3767/2024-4

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Mirjane Čačić, predsjednice vijeća, Ane Berlengi Fellner i Marine Kosović Marković, članica vijeća, te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Plaže Istre i Kvarnera j.d.o.o., Zagreb, Prisavlje 6. i Park system d.o.o., Kamenica, Kamenica 14, koje zastupa opunomoćenik Marko Zagorac, odvjetnik u Rijeci, Ante Starčevića 5, protiv rješenja tuženika Općine Punat, Punat, Novi put 2, u predmetu radi izdavanja dozvole na pomorskom dobru, odlučujući o žalbi tužitelja protiv rješenja Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj Us I- 827/2024 od 28. kolovoza 2024., na sjednici vijeća održanoj 11. rujna 2025.

r i j e š i o  j e

I. Žalba se usvaja i poništava se rješenje Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj Us I-827/2024 od 28. kolovoza 2024.

II. Nalaže se tuženiku da tužitelju naknadi trošak upravnog spora u iznosu od 2.968,75 € (dvijetisućedevetstošezdesetosameuraisedamdesetpetcenti) u roku od 15 dana od dana primitka ovog rješenja .

Obrazloženje

1. Rješenjem prvostupanjskog suda pod točkom I. izreke odbačena je tužba tužitelja izjavljena protiv odluke Općinskog vijeća općine Punat o odabiru najpovoljnijih ponuda za dodjelu dozvola na pomorskom dobru za ML.8, klasa: 024-05/24-01/2, urbroj: 2170-31-01-24-22 od 3. svibnja 2024. na temelju javnog natječaja za dodjelu dozvola na pomorskom dobru za općinu Punat za razdoblje od 2024. do 2028., klasa: 342-06/24-01/1, urbroj: 2170-31-02/1-24-1 od 1. ožujka 2024., za mikrolokaciju oznake ML.8. Točkom II. prvostupanjskog rješenja odbijen je zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora.

1.1. Rješenje prvostupanjskog suda temelji se na odredbi članka 46. stavka 1. točke 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24.), kojom je propisano da će sud rješenjem odbaciti tužbu jer ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora ako utvrdi da je tužba podnesena protiv postupovne odluke. S obzirom na ovo stajalište prvostupanjskog suda zahtjev tužitelja za naknadom troškova odbijen je pozivom na odredbu članka 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima.

2. Tužitelji u žalbi navode da sud zaključuje da osporena odluka Općinskog vijeća predstavlja samo postupovnu odluku te da bi tužitelji pravnu zaštitu mogli ostvariti podnošenjem žalbe Ministarstvu mora, prometa i infrastrukture protiv dozvole na pomorskom dobru, a koja predstavlja upravni akt. Citirajući odredbu članka 71. stavka 3. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama proizlazi da izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave, ravnatelj javne ustanove za zaštićene dijelove prirode odnosno ravnatelj državne ili županijske lučke uprave mogu donijeti rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru isključivo onom ponuditelju koji odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave odnosno upravnog vijeća javne ustanove za zakonom zaštićene dijelove prirode, odnosno upravnog vijeća državne ili županijske lučke uprave određen kao najpovoljniji. U tom smislu isti nemaju nikakvog utjecaja na postupak ocjenjivanja ponuda na javnom natječaju niti na odabir najpovoljnijeg ponuditelja jer je upravo odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave odnosno upravnog vijeća javne ustanove za zakonom zaštićene dijelove prirode odnosno upravnog vijeća državne ili županijske lučke uprave od više ponuditelja, odabran onaj najpovoljniji. Stoga, smatraju da odluka predstavničkog tijela o prihvaćanju najpovoljnijih ponuda predstavlja pojedinačni akt iz odredbe članka 77.a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi protiv koje nije dopuštena žalba već se može pokrenuti upravni spor. Kako izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave, u ovom slučaju općinski načelnik nema mogućnosti promjene odluke općinskog vijeća o prihvaćanju najpovoljnijih ponuda samo se njegova odluka može smatrati takozvanom postupovnom odlukom, a nikako to ne može biti odluka općinskog vijeća. Ovakvo stajalište proizlazi i iz Upute o primjeni pravnog instituta upute o pravnom lijeku vezano uz dodjelu dozvola na pomorskom dobru Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, klasa: 011-02/21-03/59, ur.broj: 530-03-1-2-2-24-234 od 30. travnja 2024. Suprotno stajalište dovelo bi do neodržive pravne situacije jer bi u slučaju da uspiju sa žalbama protiv rješenja o dodjeli dozvola ostala i dalje na snazi odluka općinskog vijeća o prihvaćanju najpovoljnijih ponuda te općinski načelnik ne bi imao nikakve mogućnosti donijeti sadržajno drugačije rješenje ni u ponovnom postupku. Predlažu da se rješenje ukine i predmet vrati na ponovni postupak.

3. Žalba je osnovana.

4. Ispitujući prvostupanjsko rješenje u dijelu u kojem je osporavano žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi, a sukladno odredbi članka 134. stavka 1. ZUS- a ovaj Sud nalazi da je time što je prvostupanjski sud odbacio tužbu tužitelja učinjena bitna povreda odredaba upravnog spora kakvu ima u vidu odredba članka 126. stavka 3. točka 2. ZUS-a.

5. Naime, prvostupanjski sud u osporenom rješenju citira odredbe članka 3. stavka 1. točka 3. i članka 71. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ("Narodne novine", broj: 83/23., dalje ZPDML) te zaključuje da iz tih odredaba proizlazi da se prvotno sačinjava postupovni akt kojim se ponude sučeljavaju i rangiraju te da takav akt neovisno o tome što u postupku dodjela dozvola na pomorskom dobru ulogu svojevrsnog stručnog povjerenstva za provedbu natječaja ima predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave ne predstavlja pojedinačni akt kojim se odlučuje o pravima i obvezama pojedine stranke jer se istim ne dodjeljuje dozvola na pomorskom dobru, već se samo konstatiraju i ocjenjuju ponude. Tek po donošenju tog akta izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave (gradonačelnik, odnosno načelnik) donosi upravni akt kojim odlučuje o pravima i obvezama stranaka u postupku odnosno rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju. Tim rješenjem gospodarski subjekt koji je odabran kao najpovoljniji ponuditelj za pojedinu mikrolokaciju stječe pravo na obavljanje djelatnosti kojom se ne ograničava opća upotreba pomorskog dobra te se u obrazloženju tog akta trebaju ocijeniti i sve ostale ponude koje se odnose na istu djelatnost kako bi ponuditelji čije ponude nisu prihvaćene bili upoznati s razlozima neprihvaćanja njihovih ponuda i mogli ostvariti pravnu zaštitu protiv te odluke podnošenjem žalbe nadležnom Ministarstvu. Smatra da kada bi odluka općinskog vijeća i naknadno rješenje o dodjeli dozvole predstavljali upravne akte da bi proizlazilo da se u istom postupku donose dva različita upravna akta kojim se rješava ista pravna stvar. Stoga, zaključuje da osporena odluka općinskog vijeća predstavlja postupovnu odluku, a tužitelji pravnu zaštitu mogu ostvariti podnošenjem žalbe protiv dozvole na pomorskom dobru kojom se dozvola dodjeljuje najpovoljnijem ponuditelju.

5.1. S takvim stajalištem prvostupanjskog suda ovaj Sud nije suglasan.

6. Naime, tužitelji su podnijeli tužbu protiv odluke Općinskog vijeća, Općine Punat donesene na temelju odredbe članka 71. stavka 3. ZPDML-a, dana 3. svibnja 2024. o prihvaćanju najpovoljnijih ponuda za dodjelu dozvola na pomorskom dobru na području Općine Punat za razdoblje od 2024. do 2028. godine i to na temelju provedenog javnog natječaja za davanje dozvola na području Općine Punat koji je objavljen dana 1. ožujka 2024. godine.

7. Sukladno odredbi članka 71. stavka 3. ZPDML-a na temelju zaprimljenih ponuda na javnom natječaju, na temelju odluke predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave odnosno upravnog vijeća javne ustanove za zakonom zaštićene dijelove prirode, odnosno upravnog vijeća državne ili županijske lučke uprave, rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju donosi izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave, ravnatelj javne ustanove za zaštićene dijelove prirode odnosno ravnatelj državne ili županijske lučke uprave.

8. Nije sporno da je rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju upravni akt kako je to i propisano odredbom članka 3. stavka 1. točka 3. ZPDML-a te da se sukladno odredbi članka 71. stavka 11. tog Zakona protiv rješenja može izjaviti žalba nadležnom Ministarstvu.

9. Ovdje se postavlja pitanje pravne naravi odluke predstavničkog tijela o prihvaćanju najpovoljnijih ponuda za dodjelu dozvola za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru. Naime, iz naprijed citirane odredbe članka 71. stavka 3. ZPDML-a proizlazi da se rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju donosi na temelju i u skladu s odlukom predstavničkog tijela. Nadležno tijelo, u konkretnom slučaju izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave, općinski načelnik, nema druge mogućnosti već donijeti rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru i to na temelju i u skladu s odlukom predstavničkog tijela. Odluku predstavničkog tijela stranka koja smatra da njegova ponuda nije pravilno bodovana mora moći pobijati.

10. U žalbenom postupku protiv odluke odnosno rješenja o davanju dozvole na pomorskom dobru, koja je upravni akt (članak 3. stavak 1. točka 3. ZPDML-a), koju, kao što je naprijed navedeno u konkretnom slučaju donosi izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave (općinski načelnik) i to na temelju i u skladu s odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, ne može se, čak i u slučaju da žalbeno tijelo takvo rješenje ocjeni nezakonitim staviti izvan snage odluka predstavničkog tijela temeljem koje je takvo rješenje doneseno zbog čega pravilno žalitelji ističu da bi suprotan stav doveo do neodržive pravne situacije jer bi i u slučaju da uspiju sa žalbom protiv rješenja o dodjeli dozvola, ostala i dalje na snazi odluka općinskog vijeća o prihvaćanju najpovoljnijih ponuda te da općinski načelnik ne bi imao nikakve mogućnosti donijeti sadržajno drugačije rješenje u ponovnom postupku.

10.1. Naime, treba reći da se protiv rješenja o davanju dozvole na pomorskom dobru, koje je upravni akt, mogu izjavljivati pravni lijekovi, ali i s drugačijim prigovorima u odnosu na prigovore protiv odluke predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave.

11. Stoga, se po ocjeni ovog Suda ovdje radi o pojedinačnom aktu kakvog ima u vidu odredba članka 77.a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine", broj: 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 19/13., 137/15., 123/17., 98/19., 144/20.) prema kojoj se protiv pojedinačnih akata predstavničkog tijela i općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana kojima se rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba, ako posebnim zakonom nije drukčije propisano, ne može izjaviti žalba, već se može pokrenuti upravni spor. Kako se ovdje radi o odluci predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave o odabiru najpovoljnijih ponuda za dodjelu dozvola na pomorskom dobru isti predstavlja pojedinačni akt kojim se rješava o pravima i obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba koji su sudjelovali na javnom natječaju. Kako ZPDML-om nije propisan pravni lijek protiv takve odluke to ima mjesta primjeni naprijed navedene odredbe članka 77.a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.

12. Istovjetno proizlazi iz Upute o primjeni pravnog instituta upute o pravnom lijeku vezano uz dodjelu dozvola na pomorskom dobru Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, Uprave pomorstva od 30. travnja 2024. koja je dostavljena jedinicama lokalne samouprave u primjeni naprijed navedenog ZPDML-a, a na koju se tužitelji pravilno pozivaju.

13. Konačno ne može se prihvatiti tvrdnja prvostupanjskog suda da bi se u slučaju vođenja žalbenog postupka i upravnog spora protiv odluke predstavničkog tijela, objedinjeno moralo odlučivati o žalbama brojnih ponuditelja koji uopće ne konkuriraju za istu djelatnost, međutim osporavaju isti akt odnosno u konkretnom slučaju odluka predstavničkog tijela se odnosi na ukupno 141 djelatnost na 25 mikrolokacija. Ovo iz razloga jer iz tužbe proizlazi da tužitelji osporavaju navedenu odluku predstavničkog tijela upravo u onom dijelu u kojem su se natjecali za dodjelu dozvola za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru.

14. Kako je tužitelj uspio sa svojom žalbom, to mu je valjalo priznati zatraženi trošak sastava tužbe i žalbe u iznosima utvrđenim Tarifom o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika (Narodne novine, broj 138/23.).

15. Iz navedenih razloga, na temelju odredbe članka 135. stavka 2. u svezi s odredbom članka 128. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima, odlučeno je kao pod točkom I. izreke. Odluka pod točkom II. izreke temelji se na odredbi članka 147. istog Zakona.

U Zagrebu, 11. rujna 2025.

Predsjednica vijeća

Mirjana Čačić