Poslovni broj: Usž-4513/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

ZAGREB

Frankopanska 16

U IME   REPUBLIKE HRVATSKE

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Ane Berlengi Fellner , predsjednice vijeća , Mirjane Čačić i Marine Kosović Marković , članica vijeća te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković , zapisničarke , u upravnom sporu tužitelja Grada Rijeke , Rijeka , Korzo 16 , OIB: 54382731928 , zastupanog po opunomoćenicima iz Odvjetničkog društva Knežević i partneri jtd Rijeka , Ribarska 4 , protiv tuženika Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije , Zagreb , Miramarska cesta 22 , OIB: 69608914212 , radi utvrđivanja nepravilnosti, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Rijeci , poslovni broj: Us I-1090/2024-7 od 4. studenoga 2024. , na sjednici vijeća održanoj 11. rujna 2025.

pretpostavljam da je

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Rijeci , poslovni broj: Us I-1090/2024-7 od 4. studenoga 2024.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom, točnom I. izreke, odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje tuženika , KLASA: UP/I-988-01/23-02/93 , URBROJ: 538-05-3-2-2/582-24-5 od 12. lipnja 2024. i Odluke o utvrđenim nepravilnostima Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije , KLASA: 910-01/14- 01/85 , URBROJ: 358-12-23-4959 od 27. lipnja 2023. te je odbijen zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora (točka II. izreke). Također je naloženo tužitelju da tuženiku nadoknadi troškove upravnog spora u iznosu od 24,82 eura, dok je u preostalom dijelu do zatraženih 55,27 eura odbijen zahtjev tuženika za naknadu troška upravnog spora. Navedenim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužitelja izjavljen na postupanje prvostupanjskog javnopravnog tijela povodom navedene odluke o utvrđenoj nepravilnosti od 27. lipnja 2023. godine.

2. Tužitelj u žalbi u bitnom navodi da prvostupanjskom presudom nije odgovoreno na suštinsko pitanje spora. Ističe da postupak javne nabave ima dvije faze: jedna je faza provedbe postupka javne nabave i izbora najpovoljnijeg ponuditelja, a druga izvršavanje sklopljenog ugovora. Postupak javne nabave završava izvršnošću odluke o odabiru ili poništenju. Prilikom izvršenja ugovora saznalo se da se ne mogu nabaviti dva reproduktora predviđena dokumentacijom za nadmetanje odnosno ugovorom o javnoj nabavi jer se više ne proizvode. Nejasno je iz prvostupanjske presude na koji način je općina Čavle, projektni partner tužitelja trebala predvidjeti u dokumentaciji i odrediti tehničke specifikacije reproduktora odnosno na koji način je navođenjem tehničkih specifikacija onemogućio ponuditelje sudjelovati u tom postupku javne nabave. Naime, predmetni višekanalni reproduktori s minimalno 4 izlaza više se nisu proizvodili i nije ih bilo moguće nabaviti na tržištu pa je rješenje ponudio sam ponuditelj nudeći kvalitetniji i skuplji višekanalni reproduktor s 8 izlaza čime je u cijelosti zadovoljena potreba naručitelja, a cijena nije promijenjena. Isto predstavlja vrlo efikasno i ekonomično rješenje za naručitelja jer je za isti novac dobio bolji proizvod te nije bilo utjecaja na proračun projekta. Smatra da se ovdje može isključiti izravni ili neizravni utjecaj na proračun Europske unije i ne radi se o povredi pravila javne nabave jer je ista završila. Upućuje na definiciju nepravilnosti te smatra da je prvostupanjsko tijelo moralo dokazati štetu za proračun Unije ili mogućnost nastanka štete. Dakle, nema nepravilnosti u provedbi postupka javne nabave, nema štete (nastale ili moguće) proračunu Unije i nema opterećenja proračuna Unije neopravdanim izdatkom. Ističe da ovdje nije sporna sama visina financijske korekcije, već osnovanost određivanja korekcije koja ničim nije dokazana odnosno obrazložena. Upućuje na sudsku praksu Suda Europske unije prema kojoj je riječ o nepravilnosti ako je povreda štetno utjecala ili bi mogla štetno utjecati na opći proračun Europske unije obračunom nepravilnog rashoda. Smatra promašenim tumačenje javnopravnih tijela prema kojem se naglasak stavlja na isporučenu opremu navodeći da ako je naručitelju trebao reproduktor sa šest ili više izlaza da su se onda tehničke specifikacije mogle propisati na takav način, dakle ne navodeći točan broj reproduktora nego broj izlaza, s obzirom da su reproduktori s četiri ili više izlaza već tada postojali na tržištu. Međutim, naručitelju se takvi reproduktori nisu uklapali u ukupno predviđena sredstva za taj predmet nabave jer se radi o skupljoj opremi. Upućuje na presudu, poslovni broj: Usž-3074/22 jer je i ovdje zaštićen projekt i proračun Unije jer je za isti novac prihvaćen bolji i skuplji proizvod. U pogledu novouvedenog podugovaratelja navodi da je trgovačko društvu Brojka kreativna produkcija d.o.o. isključivo vanjski suradnik ugovaratelja te isti nije podugovaratelj u smislu Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, broj 120/16.-dalje: ZJN). To što je navedeno društvo možda ugovaratelju isporučilo određene sadržaje ne ulazi u domenu javnog naručitelja jer bi javna nabava izgubila smisao ako bi se isti morao baviti svim suradnicima ugovaratelja. Upućuje na odredbu članka 220. ZJN-a prema kojoj je naručitelju zabranjeno zahtijevati od gospodarskih subjekata da dio ugovora o javnoj nabavi daju u podugovor ili da angažiraju određene podugovaratelje niti ih smije u tome ograničavati. Predlaže poništiti prvostupanjsku presudu i usvojiti tužbu i naložiti tuženiku da nadoknadi tužitelju troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima -"Narodne novine", broj: 36/24. -dalje: ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

6. Iz podataka spisa predmeta, kao i iz obrazloženja pobijane presude, proizlazi da je tužitelj u svrhu provedbe projekta ''Povežimo se baštinom“ s tuženikom te SAFU- om 6. listopada 2016. sklopio ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava za projekte koji se financiraju iz Europskih strukturnih i investicijskih fondova u financijskom razdoblju 2014.-2020. Tim ugovorom obuhvaćeno je, između ostalog, financiranje opreme koja je bila predmetom otvorenog postupka javne nabave male vrijednosti, pri čemu su sastavni dio ugovora opći uvjeti koji se primjenjuju na projekte financiranja iz Europskih strukturnih i investicijskih fondova u financijskom razdoblju 2014. -2020.

7. Prema članku 6. točki 6.1. navedenih Općih uvjeta korisnik je obvezan provesti ugovoreni projekt s pažnjom dobrog gospodarstvenika, transparentno, izvještavati ugovornu stranu/ugovorne strane Ugovora, dostavljati zatražene informacije u svrhu praćenja provedbe projekta, sve u skladu s najboljom praksom u dotičnom području, Ugovorom, odredbama Uredbe (EU) br. 1303/2013, Uredbe (EU, Euratom) br. 2018/1046 te relevantnim propisima donesenim na temelju istih, kao i primjenjivim nacionalnim zakonodavstvom. Prema članku 7. točki 7.1. istih Općih uvjeta ugovoreno je da ako se u svrhu provedbe projekta provodi nabava radova, roba i/ili usluga, Korisnik i/ili partner koji provodi nabavu je i naručitelj u smislu Zakona o javnoj nabavi, obvezan je postupati u skladu s navedenim Zakonom i primjenjivim podzakonskim propisima. Prema članku 20. točki 20.6. Općih uvjeta Ugovora, Korisnik razumije i prihvaća da izvršenje ili neizvršenje ugovornih obveza posljedica kojih je nastanak nepravilnosti predstavlja osnovu za jednostrani raskid Ugovora (prema članku 26. Općih uvjeta), uslijed čega je dužan vratiti financijska sredstva koja je primio na temelju Ugovora. Točkom 20.8. ugovoreno je da ako okolnosti slučaja to opravdavaju, umjesto raskida ugovora može se primijeniti blaža mjera, primjenom Pravila o financijskim korekcijama, koja su sastavnim dijelom Ugovora.

8. Iz spisa nadalje proizlazi da je SAFU u svojstvu Posredničkog tijela razine 2, provela kontrolu podataka u svezi predmetne javne nabave projektnog partnera tužitelja te je izvijestila tužitelja o utvrđenim nepravilnostima i to dostavom obavijesti (odluke) o utvrđenim nepravilnostima, KLASA: 910-01/14-01/85, URBROJ: 358-12-23- 4959 od 27. lipnja 2023., a zatim je tužitelj sukladno danoj uputi protiv navedene obavijesti izjavio prigovor o kojemu je tuženik odlučio pobijanim rješenjem pri čemu se pozvao na odredbu članka 122. Zakona o općem upravnom postupku (''Narodne novine'', broj 47/09. i 110/21.-dalje: ZUP).

9. Prema članku 1. Zakona o uspostavi institucionalnog okvira za provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj u financijskom razdoblju 2014. – 2020. („Narodne novine“ 92/14.; dalje: Zakon), mjerodavnog u konkretnom slučaju, tim se Zakonom u svrhu provedbe Uredbe (EU) br. 1303/2013 uspostavlja institucionalni okvir za upravljanje i provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj u financijskom razdoblju 2014. - 2020. (u daljnjem tekstu: ESI fondovi), određuju institucije koje obavljaju funkcije Koordinacijskog tijela za upravljanje ESI fondovima i Neovisnog revizijskog tijela te njihove funkcije i odgovornosti.

10. Odredbom članka 2. točke 36. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006. (dalje: Uredba (EU) br. 1303/2013) nepravilnost je definirana kao svako kršenje prava Unije ili nacionalnog prava u vezi s njegovom primjenom koje proizlazi iz djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu ESI fondova koje šteti, ili bi moglo naštetiti proračunu Unije, tako da optereti proračun Unije neopravdanim izdatkom.

11. Odredbom članka 143. stavka 2. Uredbe (EU) br. 1303/2013 propisano je da države članice provode potrebne financijske korekcije u vezi s pojedinačnim ili sustavnim nepravilnostima koje su otkrivene u operacijama ili u operativnim programima. Financijske korekcije sastoje se od ukidanja dijela ili cijelog javnog doprinosa nekoj operaciji ili operativnom programu. Države članice uzimaju u obzir prirodu i težinu nepravilnosti i financijskog gubitka za fondove ili EFPR te provode i odgovarajuće korekcije. Upravljačko tijelo evidentira financijske korekcije u računima za obračunsku godinu u kojoj je odlučeno o ukidanju sredstava.

12. Sud Europske unije je u predmetima C-406/14 i C-408/16 zauzeo pravno shvaćanje da kršenje prava Unije predstavlja nepravilnost u smislu mjerodavnog propisa samo ako šteti ili bi moglo naštetiti općem proračunu Unije tako da tereti proračun neopravdanim izdatkom i da povredu treba smatrati nepravilnošću samo u mjeri u kojoj može imati posljedice za proračun. Nasuprot tomu, ne treba dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice te povreda pravila postupka javne nabave predstavlja nepravilnost ako se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun predmetnog Fonda.

13. Prvostupanjski sud je u konkretnom slučaju ocijenio da je povreda pravila o javnoj nabavi imala ograničavajući učinak na tržišno natjecanje koji bi se mogao dovesti u vezu s potencijalnim ili stvarnim učinkom na proračun Unije. Svoj stav je obrazložio na način da se ne može isključiti da neki od potencijalnih ponuditelja s mogućom povoljnijom ponudom ne bi sudjelovao u predmetnom postupku javne nabave. Također, tuženik u osporenom rješenju navodi da je došlo do izmjene Ugovora o javnoj nabavi suprotno odredbi članka 321. stavka 1. ZJN-a jer da je prihvaćanjem isporuke predmeta nabave koji ne udovoljava propisanim tehničkim specifikacijama došlo do unošenja uvjeta koji su mogli privući dodatne sudionike u postupku javne nabave. Osim toga, prilikom izvršenja ugovora o javnoj nabavi, ugovaratelj je angažirao drugog gospodarskog subjekta da za njega pruži uslugu (3D animacija AR točaka i izrada 3D animacija, snimanje i produkcija videa prema scenariju u trajanju od 8-10 minuta) koje su ugovorene predmetnim ugovorom o javnoj nabavi pa je taj gospodarski subjekt trebao biti uveden kao podugovaratelj, što je propušteno učiniti, kao i što nije provjereno nepostojanje osnova za isključenje novouvedenog podugovaratelja te je propušteno i neposredno plaćanje naručitelja prema podugovaratelju.

14. Ovaj Sud prihvaća utvrđenja prvostupanjskog suda i javnopravnih tijela. Prema ocjeni ovog Suda, u konkretnom slučaju pravilno su utvrđene nepravilnosti koje sukladno ZJN-a predstavljaju povredu pravila o javnoj nabavi radi kojih se određuju korekcije sukladno Smjernicama za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija, donesenih Odlukom Europske komisije C(2019) 3452 od 14. svibnja 2019. Naime, riječ je o neusklađenosti tehničke specifikacije isporučene opreme s onom koja je tražena u predmetnom postupku javne nabave te novouvođenju podugovaratelja odnosno sudjelovanju drugog gospodarskog subjekta u izvršenju predmetnih usluga iz troškovnika, a koja su ugovorena za ugovaratelja predmetnim ugovorom o javnoj nabavi, uz neprovjeravanje nepostojanja osnova za isključenje i propuštanje neposrednog plaćanja naručitelja prema podugovaratelju.

15. Iz podataka spisa razvidno je da su u konkretnom slučaju tuženik i SAFU postupali u skladu s citiranim propisima, koji imaju za cilj osigurati uspostavu sustava upravljanja i kontrole pri provedbi europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj. Analizirajući citirane propise i relevantno činjenično stanje, prema ocjeni ovoga Suda, nepravilnosti i odgovarajuće stope financijskih ispravaka koje je SAFU utvrdila u obavijesti od 27. lipnja 2023., treba smatrati zakonitim.

16. Ovaj Sud je stava da u konkretnom slučaju nije bilo potrebno dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice, već je bilo dovoljno da su postojale nepravilnosti i povreda pravila o javnoj nabavi koje bi se mogle dovesti u vezu s potencijalnim i stvarnim učinkom na proračun Unije.

17. Iz navedenog činjeničnog stanja proizlazi povreda pravila o javnoj nabavi, pri čemu neosnovano smatra tužitelj da u konkretnom slučaju nije riječ o povredi pravila o javnoj nabavi jer je riječ o izvršenju ugovora o javnoj nabavi. U tom pogledu upućuje se na povredu odredbe članka 313. stavka 1. ZJN-a prema kojoj ugovorne strane izvršavaju ugovor o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenima u dokumentaciji o nabavi i odabranom ponudom, a prema stavku 2. javni naručitelj obvezan je kontrolirati je li izvršenje ugovora o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenima u dokumentaciji o nabavi i odabranom ponudom. Također, prema odredbi članka 314. stavka 1. ZJN-a javni naručitelj smije izmijeniti ugovor o javnoj nabavi tijekom njegova trajanja bez provođenja novog postupka javne nabave samo u skladu s odredbama članaka 315.– 320. ovoga Zakona, a prema odredbi članka 319. ZJN-a javni naručitelj smije izmijeniti ugovor o javnoj nabavi tijekom njegova trajanja bez provođenja novog postupka javne nabave ako izmjene, neovisno o njihovoj vrijednosti, nisu značajne u smislu članka 321. ovoga Zakona. Također, prema odredbi članka 321. stavka 1. ZJN-a izmjena ugovora o javnoj nabavi tijekom njegova trajanja smatra se značajnom ako njome ugovor postaje značajno različit po svojoj naravi od prvotno zaključenog. Prema stavku 2. točki 1. tog članka izmjena se u svakom slučaju smatra značajnom ako se izmjenom unose uvjeti koji bi, da su bili dio prvotnog postupka nabave, dopustili prihvaćanje drugih natjecatelja od onih koji su prvotno odabrani ili prihvaćanje ponude različite od ponude koja je izvorno prihvaćena ili privlačenje dodatnih sudionika u postupak javne nabave te prema točki 2. ako se izmjenom mijenja ekonomska ravnoteža ugovora u korist ugovaratelja na način koji nije predviđen prvotnim ugovorom.

18. Također, neosnovano prigovara tužitelj da navedeno trgovačko društvo Brojka kreativnih produkcija d.o.o. ne bi bila podugovaratelj u smislu odredbi ZJN-a. Naime, prema odredbi članka 3. stavka 1. točke 21. ZJN-a podugovaratelj je gospodarski subjekt koji za ugovaratelja isporučuje robu, pruža usluge ili izvodi radove koji su neposredno povezani s predmetom nabave. U postupku je utvrđeno da je odabrani ponuditelj prilikom izvršenja ugovora o javnoj nabavi angažirao to trgovačko društvo da za njega pruži usluge koje su ugovorene predmetnim ugovorom o javnoj nabavi. Naime, iz same dokumentacije odabranog ponuditelja („Razlike početak_kraj MMC“) odnosno rada radne skupine za podršku realizacije multimedije Kaštela Grobnik javnopravna tijela su utvrdila da je to trgovačko društvo sudjelovalo u izvršenju usluge 3D animacije AR točaka i Izrade 3D animacija, snimanje i produkcija videa prema scenariju u trajanju od 8-10 minuta, a koje su nabavljene u predmetnom postupku nabave, a što tužitelj svojim općenitim navodima niti nije doveo u sumnju. Stoga je, i po ocjeni ovog Suda, pravilno zaključeno da je to trgovačko društvo podugovaratelj u smislu naprijed citirane odredbe članka 3. stavka 1. točke 21. ZJN-a. S obzirom na navedeno javnopravna tijela su utvrdila i povredu odredbi ZJN-a koje se odnose na podugovaratelje odnosno odredbi članka 221. stavka 1. ZJN-a (provjera osnova za isključenje) kao i članka 223. stavka 1. ZJN-a (obveza naručitelja da neposredno plaća podugovaratelju).

19. S obzirom na izloženo činjenično stanje pravilno su zaključila javnopravna tijela i prvostupanjski sud da je u konkretnom slučaju riječ o povredi pravila o javnoj nabavi koja bi se mogla dovesti u vezu s potencijalnim i stvarnim učinkom na proračun Unije. Naime, u konkretnom slučaju ugovor o javnoj nabavi nije izvršen u skladu s uvjetima određenim u dokumentaciji o nabavi i odabranom ponudom te su izmjenom uneseni uvjeti koji da su bili dio prvotnog postupka nabave dopustili bi privlačenje dodatnih sudionika u postupku javne nabave te je također mijenjana ekonomska ravnoteža ugovora u korist ugovaratelja na način koji nije prihvaćen prvotnim ugovorom, budući da je raspolagao sredstvima (podugovaratelja) kojima nije trebao raspolagati. Navedenim su nesporno prekršena načela javne nabave i ograničeno tržišno natjecanje te isto nema svoje uporište u odredbama o javnoj nabavi.

20. Prigovor tužitelja koji ponavlja u žalbi i upućuje na presudu ovog Suda , poslovni broj: Usž-3074/2022-3 od 27. ožujka 2024. već je otklonio prvostupanjski sud u obrazloženju osporene presude, ističući da nije riječ o istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji.

21. Slijedom navedenog, ocijenivši pobijanu presudu zakonitom na temelju odredbe članka 135. stavka 1. ZUS-a odlučeno je kao u točki I. izreke, a odluka o trošku je utemeljena na odredbi članka 144. ZUS-a (točka II. izreke).

U Zagrebu 11. rujna 2025.

Predsjednica vijeća

Ana Berlengi Fellner