REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6
Poslovni broj: Us I-2048/2024-6
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi te Branki Crnogorac, zapisničarki, u upravnom sporu tužitelja ANIĆ HOLDING PLUS d.o.o., Zagreb, Trg bana Josipa Jelačića 1 OIB: 61238079664, kojeg zastupa opunomoćenik Marin Domjanović, odvjetnik u Zagrebu, III Pile 23, protiv tuženika Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, Zagreb, Republike Austrije 20, OIB: 95093210687, radi uklanjanja reklamnog panoa, 10. rujna 2025.,
p r e s u d i o j e
Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, KLASA: UP/II-363-03/22-05/96, URBROJ: 531-03-4-24-2 od 29. veljače 2024. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obnovu, izgradnju, prostorno uređenje, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, Peti područni odsjek komunalnog redarstva, KLASA: UP/I-363-04/22-007/48, URBROJ: 251-10-81-5/005-22-4 od 27. svibnja 2022.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-363-03/22-05/96, URBROJ: 531-03-4-24-2 od 29. veljače 2024., odbijena je žalba tužitelja izjavljena protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obnovu, izgradnju, prostorno uređenje, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, Peti područni odsjek komunalnog redarstva, KLASA: UP/I-363-04/22-007/48, URBROJ: 251-10-81-5/005-22-4 od 27. svibnja 2022., kojim se u točci 1. nalaže se tužitelju u roku od trideset (30) dana po primitku tog rješenja ukloniti ili ishoditi rješenje od gradskog upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove za postavljeni reklamni pano za komercijalne svrhe (tip TIP BIG-BORD) postavljenoga na parceli k. č. br. [katastarska čestica], k. o. [katastarska općina] u vlasništvu Zagrebačke nadbiskupije iz Zagreba, Kaptol 31, na lokaciji Avenija Većeslava Holjevca-Vjenceslava Richtera, MO Središće, Zagreb. Pod točkom 2. određeno je da ako se radovi izrečeni u točki 1. dispozitiva tog rješenja ne izvrše u potpunosti, obveza će se izvršiti putem treće osobe na trošak obveznika. Pod točkom 3. određeno je da žalba izjavljena protiv tog rješenja ne odgađa njegovo izvršenje.
2. Tužitelj u tužbi u bitnom navodi da reklamni pano površine veće od 12 m² spada u režim Zakona o gradnji, a ne Odluke o komunalnom redu. Smatra da je za nadzor isključivo nadležna građevinska inspekcija, a ne komunalni redar te da je prvostupanjsko rješenje doneseno od nenadležnog tijela i uz pogrešnu primjenu prava. Smatra da to potvrđuje i očitovanje Državnog inspektorata. Ističe da sa pano se nalazi na privatnoj nekretnini temeljem ugovora o zakupu i da tužitelj ima glavni projekt i sve potrebne suglasnosti javnopravnih tijela. Ukazuje da Grad uvjetuje izdavanje rješenja plaćanjem naknade i za panoe na privatnim nekretninama. Smatra da takva praksa nema zakonsko uporište jer Grad smije naplaćivati naknade samo za korištenje javnih površina, a da sudska praksa Visokog upravnog suda (Usoz- 341/2013, Usoz-152/12, Usoz-1/18, Usoz-8/16) potvrđuje da jedinice lokalne samouprave nemaju ovlast naplaćivati naknadu za panoe na privatnim nekretninama te da je na to upozorilo i Ministarstvo graditeljstva u mišljenju iz 2015. Predlaže da sud poništi oba osporena rješenja i naloži tuženiku naknadu troškova postupka.
3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom navodi da ostaje kod navoda iz obrazloženja osporavanog rješenja. Predlaže odbiti tužbeni zahtjev.
4. U podnesku od 16. travnja 2024. tužitelj dostavlja rješenje upravnog tijela koje govori u prilog njegovih pravnih stavova.
5. U podnesku od 27. srpnja 2024. tužitelj dostavlja dvije presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, koje njegovom stajalištu potvrđuju ključni argument tužitelja u ovom predmetu, a to je da komunalno redarstvo nije nadležno za izdavanje bilo kakvih rješenja koja se odnose na građevine koje se grade temeljem Zakona o gradnji, već je to u isključivoj nadležnosti građevinske inspekcije.
6. Ocjenjujući zakonitost osporavanih rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika. Sud je presudom riješio spor bez rasprave primjenom odredbe članka 98. točke 4. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS) jer odlučne činjenice nisu sporne, već je sporna primjena prava.
7. Tužbeni zahtjev nije osnovan.
8. U postupku koji je prethodio donošenju osporavanog rješenja utvrđeno je:
- da je tužitelj postavio reklamni pano na nekretnini označenoj kao k. č. br. [katastarska čestica], k. o. [katastarska općina], na lokaciji Avenija Većeslava Holjevca-Vjenceslava Richtera, MO Središće, Zagreb;
- da je reklamni panoi postavljen bez rješenja gradskog upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove.
9. Prvostupanjsko je tijelo primjenom članka 112. stavka 2. i 108. stavak 2. Zakona o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine, broj 68/18., 110/18. i 32/20., dalje ZKG) te članka 27. stavka 1. i članka 32. Odluke o komunalnom redu (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 14/19., 24/19. i 22/20.; dalje Odluka/19) donijelo rješenje o uklanjanju predmetnog reklamnog panoa.
10. Drugostupanjsko tijelo utvrdilo je da je prvostupanjsko tijelo pravilno primijenilo Odluku o komunalnom redu uz obrazloženje da je neovisno radi li se o javno-pravnoj površini ili zemljištu u privatnom vlasništvu, tužitelj u obvezi pribaviti rješenje o postavljanju reklamnog panoa od strane gradskog upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove.
10.1. Tuženik je ocijenio neosnovanim tužiteljev žalbeni navod da komunalno redarstvo nije nadležno za predmetni reklamni pano, već je to građevinska inspekcija, s obrazloženjem da se Pravilnikom o jednostavnim i drugim građevinama uređuje gradnja konstrukcije, stupova ili totema osvijetljenih reklamnih panoa te da oni mogu biti predmetom građevinske inspekcije, međutim, to ne isključuje nadzor komunalnog redarstva koje može vršiti nadzor temeljem Zakona o komunalnom gospodarstvu i Odluke o komunalnom redu.
11. Sud primjećuje da je Ugovorom o zakupu sklopljenim 3. studenog 2021. između Zagrebačke nadbiskupije kao zakupodavca i tužitelja kao zakupnika, zakupodavac daje, a zakupnik prima u zakup nekretninu označenu kao k. č. br. [katastarska čestica], k. o. [katastarska općina], upisanu u zk. ul. [broj ZK uloška], kako bi na njoj postavio reklamni stup.
12. Članka 2. Zakona o građevinskoj inspekciji (Narodne novine, broj 153/13.) sadrži odredbe kojima se razgraničava nadležnost između građevinske inspekcije i upravnog tijela jedinice lokalne samouprave nadležnog za poslove komunalnog gospodarstva. Međutim, riječ je razgraničavanju nadležnosti u provođenju nadzora usklađenosti sa propisima o gradnji i prostornom uređenju.
13. Isti fizički objekt – reklamni pano – može biti pravno relevantan iz dvostruke perspektive: kao predmet uređenja komunalnog reda, ali i kao građevina u smislu propisa o gradnji i prostornom uređenju. Takva „dvostruka kvalifikacija“ stvara potencijalne konflikte nadležnosti između jedinica lokalne samouprave (komunalni redari) i državnih tijela (građevinska inspekcija) u skladu sa odredbama Zakona o građevinskoj inspekciji, ali samo u primjeni propisa o gradnji i prostornom uređenju. Dakle, ako je riječ o povredi propisa o gradnji i prostornom uređenju, nadležni mogu biti građevinski inspektori ili komunalni redari. Međutim, ako je riječ o kršenju komunalnog reda (npr. pano je postavljen u zabranjenoj zoni ili bez lokalnog odobrenja), isključivo su nadležni su komunalni redari. Drugim riječima, pravna "nezakonitost" panoa (odnosno, krši li komunalni red ili propise o gradnji ili propise o sigurnosti prometa na cestama) određuje nadležno tijelo za provedbu i pravni put za njegovo uklanjanje.
14. Međutim, u ovoj upravnoj stvari ne radi se o nadzoru propisa o gradnji i prostornom uređenju, već o rješenju o uklanjanju zbog povrede propisa o komunalnom gospodarstvu. Reklamni panoi postavljeni bez potrebnih lokalnih odobrenja, suprotno propisanim uvjetima (npr. lokacija, veličina, izgled) ili neodržavani u ispravnom stanju, predstavljaju kršenja komunalnog reda i komunalni redari mogu naložiti njihovo uklanjanje na temelju lokalne odluke o komunalnom redu.
15. Prema odredbi članka 104. stavka 1. točke 1. ZKG-a u svrhu uređenja naselja te uspostave i održavanja komunalnog reda u naselju predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o komunalnom redu kojom se propisuje uređenje naselja, koje obuhvaća uređenje pročelja, okućnica i dvorišta zgrada u vlasništvu fizičkih ili pravnih osoba u dijelu koji je vidljiv površini javne namjene, te određivanje uvjeta za postavljanje tendi, reklama, plakata, spomen-ploča na građevinama i druge urbane opreme te klimatizacijskih uređaja, dimovodnih, zajedničkih antenskih sustava i drugih uređaja na tim zgradama koji se prema posebnim propisima grade bez građevinske dozvole i glavnog projekta.
15.1. Odredbama članka 104. ZKG-a propisana je obveza donošenja, donositelj, svrha i sadržaj odluke o komunalnom redu i mogućnost njena donošenja kao jedne ili više odluka. Prema tim odredbama odluku o komunalnom redu donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave u svrhu uređenja naselja te uspostave i održavanja komunalnog reda u naselju. Odlukom o komunalnom redu, između ostalog, propisuje se uređenje naselja, koje obuhvaća određivanje uvjeta za postavljanje reklama.
15.2. Iz odredbe članka 104. stavka 1. točke 1. ZKG-a proizlazi da se uvjeti za postavljanje reklamnih panoa, na svim površinama u naselju, uključujući i one koje nisu javne namjene, mogu propisati odlukom o komunalnom redu, jer se radi o pitanju uređenja naselja koje je predmet odluke o komunalnom redu.
15.3. Prema odredbi članka 112. stavka 2. ZKG-a u provedbi nadzora nad provedbom odluke o komunalnom redu komunalni redar ima pravo i obvezu rješenjem ili na drugi propisani način narediti fizičkim i pravnim osobama mjere za održavanje komunalnog reda propisane odlukom o komunalnom redu odnosno druge mjere propisane zakonom.
16. Prema odredbi članka 5. stavka 1. Odluke/19 naselja na područja Grada Zagreba (u daljnjem tekstu: Grad) moraju biti uređena.
16.1. Prema odredbi članka 5. stavka 2. Odluke/19 pod uređenjem naselja smatra se uređenje vanjskih dijelova zgrada, okućnica i dvorišta zgrada u vlasništvu fizičkih ili pravnih osoba u dijelu koji je vidljiv s površine javne namjene, te određivanje uvjeta za postavljanje građevina i uređaja javne namjene, kioska, ploča s tvrtkom ili nazivom, plakata, pokretnih naprava, privremenih građevina, reklama te ostale urbane opreme koja se prema posebnim propisima gradi/postavlja bez građevinske dozvole i glavnog projekt.
16.2. Odredbom članka 27. stavka 1. Odluke/19 propisano je da se reklamni panoi postavljaju na temelju rješenja gradskog upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove.
16.3. Prema odredbi članka 32. stavka 2. Odluke/19 ako se zaštitne naprave, plakati, ploče s tvrtkom, nazivom i natpisom, jarboli, reklame i reklamni panoi postavljaju suprotno odredbama ove odluke, komunalni redar rješenjem će narediti njihovo uklanjanje.
16.4. Prema odredbi članka 108. stavka 2. Odluke/19 u nadzoru nad provedbom ove odluke komunalni redar ima pravo i obvezu rješenjem ili na drugi propisani način narediti fizičkim i pravnim osobama mjere za održavanje komunalnog reda propisane ovom odlukom odnosno druge mjere propisane zakonom.
16.5. Iz navedenih odredbi proizlazi da je komunalni redar ovlašten nadzirati provođenje Odluke o komunalnom redu, odnosno ima ovlast narediti uklanjanje protupravno postavljenih reklamnih panoa, koji su postavljeni protivno propisima o komunalnom gospodarstvu, neovisno o nadležnosti građevinske inspekcije. Stoga je tužbeni prigovor o nadležnosti komunalnog redara neosnovan.
17. Tužitelj ističe činjenicu da se pano nalazi na privatnoj čestici, pa smatra da zbog toga nije podložan komunalnom nadzoru. Međutim, prema članku 104. ZKG-a, Odlukom o komunalnom redu mogu se propisivati pravila ponašanja i na površinama koje nisu javne, ako su u funkciji uređenja naselja. Člankom 5. stavkom 2. Odluke/19 jasno je određeno da se uređenjem naselja smatra i uređenje površina vidljivih s javnih površina, uključujući okućnice i dvorišta. Budući da se reklamni pano nalazi na mjestu vidljivom s javne površine, i ova tužbena tvrdnja je bez pravne osnove.
18. Pitanje zakonitosti odredbi odluke o komunalnom redu, kojom se propisuje obveza plaćanja naknade za postavljanje reklamnih panoa i za nekretnine koje nisu javne, nije relevantno u predmetima uklanjanja reklamnih panoa. U ovom predmetu rješenje je doneseno zbog činjenice da je tužitelj postavio reklamni pano bez pribavljenog rješenja nadležnog gradskog upravnog tijela. Odredbe odluke o komunalnom redu o obvezi plaćanja naknade za postavljenje reklamnih panoa na nekretninama koje nisu javne, nisu primijenjene u konkretnom slučaju, pa pitanje njihove zakonitosti nije od utjecaja na odluku u ovoj stvari.
19. Slijedom navedenog, Sud je utvrdio da su rješenja zakonita.
20. S obzirom na sve naprijed navedeno odlučeno je kao u izreci ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 1. ZUS-a.
U Zagrebu, 10. rujna 2025.
Sudac:
Ante Drezga
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.
DNA:
1. Odvjetnik Marin Domjanović – elektroničkim putem
2. Ministarstvo prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine – elektroničkim putem
3. U spis
