REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-1150/2024-6

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi te Branki Crnogorac, zapisničarki, u upravnom sporu tužitelja outdoor akzent d.o.o., Zagreb, Krapinska ulica 27, OIB: 31759630177, kojeg zastupa opunomoćenik Julian Nikola Ninčević, odvjetnik iz Odvjetničkog društva Knezović & Partneri j.t.d. u Zagrebu, Radnička cesta 54, Green Gold – R3/VIII, protiv tuženika Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, Zagreb, Republike Austrije 20, OIB: 95093210687, radi uklanjanja reklamnog panoa, 10. rujna 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, KLASA: UP/II-363-03/22-05/97, URBROJ: 531-03-4-24-2 od 10. siječnja 2024.

II. Poništava se rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obnovu, izgradnju, prostorno uređenje, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, Peti područni odsjek komunalnog redarstva, KLASA: UP/I-363-04/22-007/49, URBROJ: 251-10-81-5/005-22-3 od 27. svibnja 2022.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-363-03/22-05/97, URBROJ: 531-03-4-24-2 od 10. siječnja 2024., odbijena je žalba tužitelja izjavljena protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obnovu, izgradnju, prostorno uređenje, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, Peti područni odsjek komunalnog redarstva, KLASA: UP/I-363-04/22-007/49, URBROJ: 251-10-81-5/005-22-3 od 27. svibnja 2022., kojim se u točci 1. nalaže se tužitelju u roku od trideset (30) dana po primitku tog rješenja ukloniti ili ishoditi rješenje od gradskog upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove za postavljene reklamne panoe za komercijalne svrhe (15 komada) postavljene na ogradi parcele k. č. br. [katastarska čestica], k. o. [katastarska općina], u vlasništvu Atlantic grupe d.d. iz Zagreba, Miramarska cesta 23, na lokaciji Avenija Većeslava Holjevca-Avenija Dubrovnik, MO Sopot, Zagreb. Pod točkom 2. određeno je da ako se radovi izrečeni u točki 1. dispozitiva tog rješenja ne izvrše u potpunosti, obveza će se izvršiti putem treće osobe na trošak obveznika. Pod točkom 3. određeno je da žalba izjavljena protiv tog rješenja ne odgađa njegovo izvršenje.

2. Tužitelj u tužbi u bitnom navodi da je 2017. postavio gradilišnu ogradu s 15 reklamnih panoa na zemljištu u privatnom vlasništvu i da je to učinio u skladu s tada važećim propisima – Pravilnikom o jednostavnim građevinama – te nakon što je od Gradskog ureda zatražio i pribavio posebne uvjete te prijavio početak građenja. Ističe da je Gradski ured 2022. donio rješenje kojim nalaže uklanjanje panoa ili ishođenje posebnog odobrenja, pozivajući se na Odluku o komunalnom redu iz 2020. Tužitelj tvrdi da je to nezakonito jer se Odluka ne može primjenjivati retroaktivno, budući da u vrijeme postavljanja panoa nije postojala pravna obveza ishođenja takvog odobrenja. Tužitelj ističe da pano i ograda čine jednu cjelinu te da je sve izvedeno uz prethodnu suglasnost i u skladu sa zakonom. Smatra da su i prvostupanjsko i drugostupanjsko tijelo pogrešno primijenili materijalno i procesno pravo, pogrešno utvrdili činjenično stanje, nisu ocijenili sve žalbene navode, niti obrazložili zašto ih odbijaju. Predlaže poništiti osporavano rješenje.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom navodi da ostaje kod navoda iz obrazloženja osporavanog rješenja. Predlaže odbiti tužbeni zahtjev.

4. Ocjenjujući zakonitost osporavanih rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika. Sud je presudom riješio spor bez rasprave primjenom odredbe članka 98. točke 4. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS) jer u upravnom postupku utvrđene činjenice na kojima su utemeljena rješenja nisu sporne, već je sporna primjena prava.

5. Tužbeni zahtjev je osnovan.

6. U postupku koji je prethodio donošenju osporavanog rješenja utvrđeno je:

- da je tužitelj postavio reklamne panoe na k. č. br. [katastarska čestica], k. o. [katastarska općina], na lokaciji Avenija Većeslava Holjevca-Avenija Dubrovnik, Zagreb;

- da su reklamni panoi postavljeni bez rješenja gradskog upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove.

7. Prvostupanjsko je tijelo primjenom članka 112. stavka 2. i 108. stavak 2. Zakona o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine, broj 68/18., 110/18. i 32/20., dalje ZKG) te članka 27., 32. i 108. Odluke o komunalnom redu (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 14/19., 24/19. i 22/20.; dalje Odluka/19) donijelo rješenje o uklanjanju predmetnih reklamnih panoa.

8. Drugostupanjsko tijelo utvrdilo je da je prvostupanjsko tijelo pravilno primijenilo Odluku o komunalnom redu uz obrazloženje da nije bitno je li površina privatna ili javna, tužitelj je u obvezi ishoditi rješenje o postavljanju reklamnog panoa od strane gradskog upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove.

8.1. Tuženik je ocijenio neosnovanim tužiteljev žalbeni navod da komunalno redarstvo nije nadležno za predmetni reklamni pano, već je to građevinska inspekcija, s obrazloženjem da iz Zakona o komunalnom gospodarstvu i Odluke o komunalnom redu jasno da komunalni redar ima prava i obveze postupanja u stvarima iz djelokruga komunalnog gospodarstva u koje spadaju i predmetne reklame.

9. Članka 2. Zakona o građevinskoj inspekciji (Narodne novine, broj 153/13.) sadrži odredbe kojima se razgraničava nadležnost između građevinske inspekcije i upravnog tijela jedinice lokalne samouprave nadležnog za poslove komunalnog gospodarstva. Međutim, riječ je razgraničavanju nadležnosti u provođenju nadzora usklađenosti sa propisima o gradnji i prostornom uređenju.

10. Isti fizički objekt – reklamni pano – može biti pravno relevantan iz dvostruke perspektive: kao predmet uređenja komunalnog reda, ali i kao građevina u smislu propisa o gradnji i prostornom uređenju. Takva „dvostruka kvalifikacija“ stvara potencijalne konflikte nadležnosti između jedinica lokalne samouprave (komunalni redari) i državnih tijela (građevinska inspekcija) u skladu sa odredbama Zakona o građevinskoj inspekciji, ali samo u primjeni propisa o gradnji i prostornom uređenju. Dakle, ako je riječ o povredi propisa o gradnji i prostornom uređenju, nadležni mogu biti građevinski inspektori ili komunalni redari. Međutim, ako je riječ o kršenju komunalnog reda (npr. pano je postavljen u zabranjenoj zoni ili bez lokalnog odobrenja), isključivo su nadležni su komunalni redari. Drugim riječima, pravna "nezakonitost" panoa (odnosno, krši li komunalni red ili propise o gradnji ili propise o sigurnosti prometa na cestama) određuje nadležno tijelo za provedbu i pravni put za njegovo uklanjanje.

11. Međutim, u ovoj upravnoj stvari ne radi se o nadzoru propisa o gradnji i prostornom uređenju, već o rješenju o uklanjanju zbog povrede propisa o komunalnom gospodarstvu. Reklamni panoi postavljeni bez potrebnih lokalnih odobrenja, suprotno propisanim uvjetima (npr. lokacija, veličina, izgled) ili neodržavani u ispravnom stanju, predstavljaju kršenja komunalnog reda i komunalni redari mogu naložiti njihovo uklanjanje na temelju lokalne odluke o komunalnom redu.

12. Prema odredbi članka 104. stavka 1. točke 1. ZKG-a u svrhu uređenja naselja te uspostave i održavanja komunalnog reda u naselju predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o komunalnom redu kojom se propisuje uređenje naselja, koje obuhvaća uređenje pročelja, okućnica i dvorišta zgrada u vlasništvu fizičkih ili pravnih osoba u dijelu koji je vidljiv površini javne namjene, te određivanje uvjeta za postavljanje tendi, reklama, plakata, spomen-ploča na građevinama i druge urbane opreme te klimatizacijskih uređaja, dimovodnih, zajedničkih antenskih sustava i drugih uređaja na tim zgradama koji se prema posebnim propisima grade bez građevinske dozvole i glavnog projekta.

12.1. Odredbama članka 104. ZKG-a propisana je obveza donošenja, donositelj, svrha i sadržaj odluke o komunalnom redu i mogućnost njena donošenja kao jedne ili više odluka. Prema tim odredbama odluku o komunalnom redu donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave u svrhu uređenja naselja te uspostave i održavanja komunalnog reda u naselju. Odlukom o komunalnom redu, između ostalog, propisuje se uređenje naselja, koje obuhvaća određivanje uvjeta za postavljanje reklama.

12.2. Iz odredbe članka 104. stavka 1. točke 1. ZKG-a proizlazi da se uvjeti za postavljanje reklamnih panoa, na svim površinama u naselju, uključujući i one koje nisu javne namjene, mogu propisati odlukom o komunalnom redu, jer se radi o pitanju uređenja naselja koje je predmet odluke o komunalnom redu.

12.3. Prema odredbi članka 112. stavka 2. ZKG-a u provedbi nadzora nad provedbom odluke o komunalnom redu komunalni redar ima pravo i obvezu rješenjem ili na drugi propisani način narediti fizičkim i pravnim osobama mjere za održavanje komunalnog reda propisane odlukom o komunalnom redu odnosno druge mjere propisane zakonom.

13. Prema odredbi članka 5. stavka 1. Odluke/19 naselja na područja Grada Zagreba (u daljnjem tekstu: Grad) moraju biti uređena.

13.1. Prema odredbi članka 5. stavka 2. Odluke/19 pod uređenjem naselja smatra se uređenje vanjskih dijelova zgrada, okućnica i dvorišta zgrada u vlasništvu fizičkih ili pravnih osoba u dijelu koji je vidljiv s površine javne namjene, te određivanje uvjeta za postavljanje građevina i uređaja javne namjene, kioska, ploča s tvrtkom ili nazivom, plakata, pokretnih naprava, privremenih građevina, reklama te ostale urbane opreme koja se prema posebnim propisima gradi/postavlja bez građevinske dozvole i glavnog projekt.

13.2. Odredbom članka 27. stavka 1. Odluke/19 propisano je da se reklamni panoi postavljaju na temelju rješenja gradskog upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove.

13.3. Prema odredbi članka 32. stavka 2. Odluke/19 ako se zaštitne naprave, plakati, ploče s tvrtkom, nazivom i natpisom, jarboli, reklame i reklamni panoi postavljaju suprotno odredbama ove odluke, komunalni redar rješenjem će narediti njihovo uklanjanje.

13.4. Prema odredbi članka 108. stavka 2. Odluke/19 u nadzoru nad provedbom ove odluke komunalni redar ima pravo i obvezu rješenjem ili na drugi propisani način narediti fizičkim i pravnim osobama mjere za održavanje komunalnog reda propisane ovom odlukom odnosno druge mjere propisane zakonom.

14. Iz navedenih odredbi proizlazi da je komunalni redar ovlašten nadzirati provođenje Odluke o komunalnom redu, odnosno ima ovlast narediti uklanjanje protupravno postavljenih reklamnih panoa, koji su postavljeni protivno propisima o komunalnom gospodarstvu, neovisno o nadležnosti građevinske inspekcije. Stoga je tužbeni prigovor o nadležnosti komunalnog redara neosnovan.

15. Tužitelj ističe činjenicu da se pano nalazi na privatnoj čestici, pa smatra da zbog toga nije podložan komunalnom nadzoru. Međutim, prema članku 104. ZKG-a, Odlukom o komunalnom redu mogu se propisivati pravila ponašanja i na površinama koje nisu javne, ako su u funkciji uređenja naselja. Člankom 5. stavkom 2. Odluke/19 jasno je određeno da se uređenjem naselja smatra i uređenje površina vidljivih s javnih površina, uključujući okućnice i dvorišta. Budući da se reklamni pano nalazi na mjestu vidljivom s javne površine, i ova tužbena tvrdnja je bez pravne osnove.

16. U konkretnom slučaju, u provedenom upravnom postupku nije utvrđeno kada je predmetni reklamni pano postavljen, iako je prema sudskoj praksi i to pravno relevantna okolnost, budući da se zakonitost postavljanja reklamnih panoa mora cijeniti prema pravnim pravilima koja su bila na snazi u vrijeme postavljanja reklamnog panoa (tako Visoki upravni sud u presudi Usž-2110/2024-3 od 17. rujna 2024., a koje je pravno shvaćanje Ustavni sud ocijenio ustavnopravno prihvatljivim odlukom broj U-III-5248/2024 od 20. veljače 2025.). Tom je presudom Visoki upravni sud utvrdio zakonitost rješenja o uklanjanju reklamnog panoa zbog nepostojanja propisanog odobrenja prema važećoj Odluci o komunalnom redu Grada Zagreba. Iako u obrazloženju presude Visokog upravnog suda izrijekom nije navedeno, iz presude nedvojbeno proizlazi kako protupravnost postavljenog panoa trebalo ocjenjivati prema propisima koji su vrijedili u trenutku njegova postavljanja i prema propisima koji su vrijedili u trenutku odlučivanja o njegovu uklanjanju.

17. Protupravnost postavljanja reklamnog panoa ocjenjuje se prema propisima koji su na snazi u vrijeme donošenja rješenja o uklanjanju, dakle, u konkretnom slučaju temeljem odredaba Odluke/19, čemu je ovdje udovoljeno. Međutim, komunalni redar mora voditi računa, pored ostalog, i o tome je li za postavljanje reklamnog panoa bilo potrebno ishoditi odobrenje za postavljanje i u vrijeme njegovog postavljanja.

18. Tužitelj tvrdi da je reklamni pano postavljen 2017. godine, a što je i dokazao ispravama koje je priložio. U to vrijeme je važila Odluka o komunalnom redu (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 3/14., 16/14., 22/14., 25/15. i 6/17.).

18.1. Člankom 3. Odluke o izmjena i dopunama Odluke o komunalnom redu (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 22/14.), koja je stupila na snagu 8. studenoga 2014., izmijenjen je članak 26. stavak 2. Odluke o komunalnom redu (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 3/14. i 16/14.), koji je do tih izmjena glasio: „Reklamni panoi oglasne površine do 12 m[2] postavljaju se na javne površine, zemljište i građevine na temelju rješenja gradskoga upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove.“, a nakon tih izmjena je glasio: „Reklamni panoi oglasne površine do 12 m² postavljaju se na javne površine na temelju rješenja gradskoga upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove.“.

18.2. Člankom 5. Odluke o izmjena i dopunama Odluke o komunalnom redu (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 25/15.), koja je stupila na snagu 12. prosinca 2015., izmijenjen je članak 26. stavak 2. Odluke o komunalnom redu (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 3/14., 16/14. i 22/14.), tako da on glasi: „Reklamni panoi postavljaju se na javne površine na temelju rješenja gradskoga upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove ako posebnim popisima nije drugačije određeno.“ 18.3. Iz navedene povijesti promjena Odluke o komunalnom redu proizlazi da u vrijeme postavljanja panoa nije postojala obveza ishođenja posebnog odobrenja tog tijela za postavljanje reklamnog panoa na površine koje nisu javne površine.

19. S obzirom na navedeno, Sud nalazi da je povrijeđeno pravilo iz članka 8. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21.), prema kojem se u postupku treba utvrditi pravo stanje stvari i u tu se svrhu moraju utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari.

20. Kako je reklamni pano 2017. godine bio zakonito postavljen, jer tadašnja Odluka o komunalnom redu nije zahtijevala odobrenje, tada je to zatečeno stanje zakonito. Međutim, u trenutku odlučivanja (2022.) na snazi je bila nova Odluka o komunalnom redu, koja je zahtijevala odobrenje za postavljanje reklamnog panoa.

21. U tim okolnostima postavlja se pitanje smije li tijelo javne vlasti narediti uklanjanje panoa, ili ako smije mora li ipak omogućiti prijelazno razdoblje za usklađivanje? Pitanje otvara sukob između javnog interesa u uređenju naselja, vizualnog identiteta grada i komunalnog reda te načela pravne sigurnosti, odnosno zaštite legitimnih očekivanja pravnih subjekata koji su postupali u skladu s tada važećim propisima.

22. Postavlja se pitanje je li dopušteno učiniti postojeću pravnu situaciju nezakonitom ako zakonodavac nije jasno propisao obvezu i rok usklađivanja. Ako zakonodavac ili donositelj opće akta želi intervenirati u zatečene pravne situacije, mora to propisati izričito, osigurati primjeren rok za usklađivanje i predvidjeti sankcije tek nakon isteka tog roka. Suprotno tome, tumačenje da zakonito stanje postaje nezakonito na sam dan stupanja na snagu novog općeg akta, povređuje načelo pravne sigurnosti.

23. Komunalno redarstvo može i mora nadzirati usklađenost prema važećim propisima, ali i stranka ima pravo na razumno prijelazno razdoblje jer nije postupala protuzakonito u trenutku postavljanja. Načelno se može reći da javnopravno tijelo može zahtijevati uklanjanje panoa koji je bio zakonit u trenutku postavljanja, ali više nije usklađen s novim pravnim režimom. Stranka ne stječe pravo na trajno zadržavanje panoa samo zato što je u vrijeme postavljanja vladao pravni vakuum ili blaži režim. Međutim, takav novi opći akt treba omogućiti stranci da u međuvremenu uskladi postavljeni pano s novim režimom, a tek ako stranka ostane pasivna i ne podnese zahtjev za odobrenje ili javnopravno tijelo zakonito odbije zahtjev za izdavanje odobrenja, javnopravno tijelo može naložiti uklanjanje te naprave. Drugim riječima, treba predvidjeti prijelazno razdoblje za ishođenje odobrenja radi zadržavanja reklamnih panoa koji nisu bili nezakoniti u trenutku postavljanja.

24. Kako je pano zakonito postavljen 2017. godine, nije moguće reći da je automatski postao nezakonit 2022. godine bez da Odluka o komunalnom redu sadrži prijelazne odredbe. Odluka bi trebala predvidjeti razumni rok u kojem vlasnici postojećih panoa moraju ishoditi odobrenje, ili ukloniti pano, ako odobrenje ne bude izdano. Bez takve prijelazne norme, izravni nalog za uklanjanje je ustavnopravno neprihvatljiv zbog povrede pravne sigurnosti.

25. Omogućavanje stranci razumnog prijelaznog razdoblja jer nije postupala protuzakonito u trenutku postavljanja, stavlja pred donositelja općeg akta zahtjev da propiše prijelazni režim kojom će propisati da su vlasnici zakonito postavljenih reklamnih panoa dužni u određenom primjerenom roku ishoditi rješenje za postavljanje reklamnog panoa ili ukloniti reklamne panoe koji nisu u skladu s odredbama Odluke o komunalnom redu. No, Odluka/19 nema prijelazne odredbe o naknadnom ishođenju rješenja za već postavljene panoe.

26. Slijedom navedenog, Sud je utvrdio da su rješenja nezakonita.

27. S obzirom na sve naprijed navedeno odlučeno je kao u izreci ove presude primjenom odredbe članka 117. stavak 1. ZUS-a.

U Zagrebu, 10. rujna 2025.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnik Julian Nikola Ninčević – elektroničkim putem

2. Ministarstvo prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine – elektroničkim putem

3. U spis