REPUBLIKA HRVATSKA

Poslovni broj: Usž-3401/2025-2

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, dr. sc. Sanje Otočan i Mire Kovačić, članica vijeća, te sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja PČ, OIB: [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], kojeg zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, OIB 61817894937, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-970/25-8 od 10. srpnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 3. rujna 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 970/25-8 od 10. srpnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužitelja za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1366, URBROJ: 251-02- 01/001-23-2 od 5. svibnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I- 551-06/23-013/10, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-2 od 28. ožujka 2023. (točka I. izreke). Točkom II. izreke odbijen je zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

2. Tužitelj je izjavio žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Navodi da je prvostupanjski sud donio svoju odluku na temelju Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22. - dalje: Odluka/22.) kojom je izmijenjena i dopunjena Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18. i 20/21. – dalje: Odluka/18.). Ističe da je prvostupanjski gradski ured Grada Zagreba, pozivom na članak 6. Odluke/22. pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti i bez ispitnog postupka donio prvostupanjsko rješenje kojim je modificiran raniji pravomoćni upravni akt. Smatra pogrešnim utvrđenje prvostupanjskog suda da se u konkretnom predmetu radi o instruktivnom, a ne prekluzivnom roku iz članka 6. Odluke/22. Tvrdi da je razvidno da je rok prekluzivan iz činjenice da Odlukom/22. nisu propisane ovlasti javnopravnom tijelu da izvrši produljenje roka ili propiše u postupanju drugačiji rok u smislu članka 79. stavka 2. i stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", 47/09. i 110/21. - dalje: ZUP). Nadalje, prigovora da je u postupku došlo do bitne povrede odredbi upravnog spora te povrede prava na pravično suđenje i pristup sudu odbijanjem suda da ga sasluša i da provede ispitni postupak. Tvrdi da su takvim postupanjem njegova pojedinačna prava i interesi, kao i njegova pojedinačna i individualna životna te socioekonomska situacija zanemareni u cijelosti. Nadalje, spornom smatra stvarnu nadležnost tuženika. Pojašnjava da u ovom upravnom sporu nije osporavana zakonitost članka 10. Odluke/22., već je sporno je li pravilno primijeniti tu odredbu ili propise koji su u hijerarhiji viši, odnosno članak 164. Statuta i članak 76. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, 137/15., 123/17., 98/19. i 144/20.). Ističe da su sve tri odredbe zakonite i uređuju isto pravno pitanje - pravni lijek na pojedinačne (upravne) akte gradskih upravnih ureda Grada Zagreba kada rješavaju u izvršavanju općih akata predstavničkih tijela. Smatra da stoga postoji antinomija koju treba riješiti primjenom pravila za rješavanje antinomija u pravu, a ne automatskom primjenom članka 10. Odluke/22. Navodi da mu je zbog pogrešnog pravnog shvaćanja uskraćena mogućnost da u upravnom postupku ostvari zaštitu od strane državnog tijela u drugom stupnju putem izjavljivanja žalbe, koja se podnosi ministarstvu. Stoga spornim smatra je li tuženik u predmetnoj upravnoj nadležan voditi postupak u drugom stupnju, kao i činjenicu da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis. Također spornom smatra nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Upire na odredbe Pravilnika o unutarnjem redu Stručne službe Gradske uprave te zaključuje da tuženik ne vodi upravne postupke. Ističe da Sistematizacija na koju se prvostupanjski sud poziva, primjenu koje je osporavao, sadrži propisivanje ovlasti, ovisno o rangu i kategoriji odnosno podkategoriji službenika, a Sud je odbio izvesti dokaz na okolnost koji je rang imala konkretna službena osoba i samim time je li bila ovlaštena za donošenje rješenja. Naglašava da mu je narušeno pravo na pravično suđenje jer mu je sud u cijelosti onemogućio upoznati se s dokazima koje je izveo i nije mu dostavio spis upravnog tijela, čime je počinio povredu članka 114. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", 36/24. - dalje: ZUS), jer je presudu donio na temelju dokaza za koje mu nije prethodno u sporu dao mogućnost izjašnjavanja. Navodi da je nemoguće ispitati je li povrijeđeno načelo razmjernosti jer nije saslušan u upravnom sporu te se poziva na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-5442/2023. Ukazuje da je tijekom upravnog spora isticao da mu je povrijeđeno pravo vlasništva te da je bilo nužno utvrditi je li povrijeđeno načelo razmjernosti u odnosu na njegova prava stečena pravomoćnim rješenjem. Ističe da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, u prilog čemu se poziva na odluku Europskog suda za ljudska prava Winterwerp protiv Nizozemske. Pojašnjava da je zabrana retroaktivnosti narušena jer je prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti, rješavano ex tunc, a ne pro futuro, jer se zadiralo u upravni akt za period koji je protekao prije nastupa izvršnosti. Smatra nezakonitom i točku II. izreke presude, s obzirom na to da je sud, umjesto da usvoji tužbeni zahtjev i dosudi tražene troškove, isti odbio kao i zahtjev za naknadu troškova spora. Predlaže da ovaj Sud poništi pobijanu presudu i predmet vrati na ponovno odlučivanje, a podredno da presudom riješi stvar na način da usvoji tužbeni zahtjev. Traži naknadu troškova upravnog spora i troška sastava žalbe uvećano za sudsku pristojbu i zakonske zatezne kamate.

3. Tuženik, uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući presudu prvostupanjskog suda u granicama žalbenih razloga, sukladno članku 134. stavku 1. ZUS-a, Sud žalbene razloge ocjenjuje neosnovanim.

6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da su rješenjem tijela prvog stupnja od 28. ožujka 2023. zamijenjene točke II i III izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/21-013/286, URBROJ: 251-21-21-1/011-21-2 od 16. travnja 2021. na temelju članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke/22. na način kako je to propisano člancima 3. i 4. navedene Odluke/22. kojom su izmijenjeni članci 5. i 7. Odluke/18. Osporenim rješenjem prigovor tužitelja podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

7. Nadalje, ovaj Sud ističe da je Odluka/22., na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su ovosudnom presudom, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

8. Tužitelj smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika jer je i u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da se radi o upravnim aktima, pa da izvršno tijelo, tuženik, ne nadzire zakonitost uprave.

9. Člankom 10. Odluke/22. propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

10. Treba reći da je članak 10. navedene Odluke/22. bio predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom ovoga Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke/22. je odbijen.

11. U presudi, poslovni broj: Usoz-254/2023 od 19. prosinca 2023. ovaj Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/22. propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnošću pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.). Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje ovaj Sud je imao na umu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točke 18. i 19. presude).

12. Tužitelj neosnovano smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

13. Suprotno navodu tužitelja da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom članka 23. ZUP-a rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, člankom 5. podtočkom 2.2.1. Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 13/22. i 31/22.) propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 73. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku, u opis poslova višeg stručnog savjetnika za pronatalitetnu politiku spadaju i poslovi rješavanja u najsloženijim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela, čime je postupljeno sukladno članku 23. ZUP-a.

14. Nadalje, rok propisan člankom 6. Odluke/22. je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s Odlukom/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je ovaj Sud (rješenjem poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022.) obustavio izvršenje naprijed navedene Odluke/22. koja obustava izvršenja traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22. nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužitelj u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

15. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predloženi dokaz njegovim saslušanjem treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 4. ZUS- a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužitelj predložio nepotrebnim jer se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, mogu utvrditi na temelju dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženog dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući na umu podatke spisa predmeta.

16. Neprovođenje dokaza predloženih po tužitelju, samo po sebi, nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), na koje tužitelj upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno.

17. Suprotno mišljenju tužitelja, prvostupanjski sud ga nije onemogućio u raspravljanju time što mu nije dostavio na očitovanje spis predmeta tuženika jer takva obveza nije propisana ZUS-om. Naime, prvostupanjski sud mu je sukladno članku 6. stavku 1. ZUS-a dostavio odgovor na tužbu na očitovanje, a na koji odgovor se tužitelj očitovao podneskom od 20. lipnja 2025. Također je tužitelj na temelju članka 113. ZUS- a mogao izvršiti uvid u spis tuženika tijekom trajanja upravnog spora, koju mogućnost nije koristio.

18. U odnosu na prigovor da je na njegovu štetu povrijeđeno načelo razmjernosti i pravo na mirno uživanje vlasništva, ovaj Sud ističe da je u ovosudnoj presudi, poslovni broj: Usoz - 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22. skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju.

19. U odnosu na prigovor tužitelja da je u konkretnom predmetu došlo do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje presude ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (točke 104.-124.).

20. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na članak 135. stavak 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na članku 147. stavku 1. ZUS-a.

U Zagrebu 3. rujna 2025.

Predsjednica vijeća:

Radmila Bolanča Vuković