Poslovni broj: Usž-2912/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, dr. sc. Sanje Otočan i Mire Kovačić, članica vijeća, te sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice NŠ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupane po opunomoćeniku Martinu Sherriju, odvjetniku u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-4167/23-9 od 5. svibnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 3. rujna 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-4167/23-9 od 5. svibnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/22-014/76, URBROJ: 251-02- 01/001-23-5 od 21. srpnja 2023. (točka I. izreke). Točkom II. izreke odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Tužiteljica je izjavila žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Navodi da je prvostupanjski sud donio odluku na temelju Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22. - dalje: Odluka/22.) kojom je izmijenjena i dopunjena Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18. i 20/21. - dalje: Odluka/18.). Ističe da je prvostupanjski gradski upravni ured pozivom na članak 6. Odluke/22. nakon 31. prosinca 2022. pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti te ističe da je osporila stvarnu nadležnost tuženika kao i osobe prvostupanjskog tijela koja je neposredno rješavajući donijela rješenje protivno uvjetima propisanim člankom 42. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine", 47/09. i 110/21. - dalje: ZUP) te da tuženik ne može biti nadležno tijelo jer prigovor nije zakonit pravni lijek zbog članka 164. stavka 4. Statuta Grada Zagreba (,,Službeni glasnik Grada Zagreba'', 11/2021. - dalje: Statut), već je propisani pravni lijek žalba o kojoj je nadležno odlučivati ministarstvo. Ističe da joj nije omogućeno da se izjasni o svim činjenicama i pravnim pitanjima koje su predmet upravnog spora, a sud je odbio saslušati je u svojstvu stranke, čime joj je uskratio pravo na pristup sudu. Također ističe da je sporno je li tuženik postupio u predmetnoj upravnoj stvari, odnosno je li ovlašten voditi upravni postupak u drugom stupnju te je sporna činjenica sadrži li drugostupanjsko rješenje uopće potpis te je li to potpis tuženika. Smatra da je protekao procesni prekluzivni rok za donošenje rješenja jer je Odlukom/22. u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Smatra da sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku i da je shvaćanje suda da nije propisana posljedica u suprotnosti s ciljem ZUP-a. Ističe kako sud pogrešno navodi da nije propisana posljedica propusta roka iz čanka 6. Odluke/22. jer je posljedica ta koja ipso iure proizlazi iz postupanja javnopravnog tijela kojim se zadire u prava stranke bez osnove u zakonu i bez zahtjeva stranke. Upire na odluke Europskog suda za ljudska prava (dalje: ESLJP) i Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravnu prirodu rokova čije dijelove u nastavku citira. Navodi da je povrijeđeno načelo razmjernosti u odnosu na prava tužiteljice stečena pravomoćnim rješenjem. Naglašava da se ovdje radi o demografskoj mjeri koja iziskuje dugoročno planiranje i organizaciju života sukladno toj odluci i o dugotrajnom upravnom odnosu kojim se reguliraju prava i obveze korisnika. Ističe da mjera roditelj odgojitelj potpada pod pravo vlasništva zajamčeno Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe (“Narodne novine - Međunarodni ugovori", 18/97., 6/99., 14/02., 13/03., 9/05., 1/06., 2/10. i 13/17. - dalje: Konvencija). Navodi da zakašnjelo zadiranje u pravo vlasništva predstavlja povredu prava vlasništva. Navodi i da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje i upire na članak 23. ZUP-a. Navodi da je sud odbio provesti dokaze na okolnost utvrđivanja koji su to složeni, a koji najsloženiji poslovi i postoji li složeniji upravni posao u vezi s primjenom općeg akta, odnosno koji je rang imala konkretna službena osoba. Naglašava da joj je grubo narušeno pravo na pravično suđenje jer joj je sud u cijelosti onemogućio upoznati se s dokazima koje je izveo i nije joj dostavio spis upravnog tijela. Smatra da je došlo i do povrede zabrane retroaktivnosti, što je sud propustio zakonito cijeniti, s obzirom na to da se prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti, jer je rješavano ex tunc, a ne pro futuro, zadiralo u pravomoćni upravni akt za period koji je protekao prije nastupa izvršnosti. Ističe da je prvostupanjski sud propustio odlučiti o dijelu tužbenog zahtjeva kojim je predlagala poništenje prvostupanjskog rješenja. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu i usvojiti tužbeni zahtjev. Traži troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe.

3. Tuženik, uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući presudu prvostupanjskog suda u granicama žalbenih razloga, sukladno članku 134. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", 36/24. – dalje: ZUS), Sud žalbene razloge ocjenjuje neosnovanim.

6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 19. svibnja 2023. izmijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/92, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 3. listopada 2016. na temelju članka 6. Odluke/22. na način kako je to propisano člancima 3. i 4. navedene Odluke/22. kojom su izmijenjeni članci 5. i 7. Odluke/18., kako je navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

7. Nadalje, ovaj Sud ističe da je Odluka/22., na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila predmetnom ocjene zakonitosti te su ovosudnom presudom, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

8. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika jer je i u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da se radi o upravnim aktima, pa da izvršno tijelo, tuženik, ne nadzire zakonitost uprave.

9. Člankom 10. Odluke/22. propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove Odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

10. Treba reći da je članak 10. Odluke/22. bio predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom ovoga Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke/22. je odbijen.

11. U navedenoj presudi, poslovni broj: Usoz-254/2023 od 19. prosinca 2023. ovaj Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/22. propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.). Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje, ovaj Sud je imao na umu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I- 2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).

12. Tužiteljica neosnovano smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis jer je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen gradonačelnik Grada Zagreba, koji je isto i potpisao.

13. Suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom članka 23. ZUP-a rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, člankom 5. podtočkom 2.2.1. Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 13/22. i 31/22.) propisano je da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 75. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku, u opis poslova višeg stručnog suradnika za provedbu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenijim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela, čime je postupljeno sukladno članku 23. ZUP-a.

14. Nadalje, rok propisan člankom 6. Odluke/22. je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je ovaj Sud (rješenjem poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022.) obustavio izvršenje naprijed navedene Odluke/22. koja obustava izvršenja traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22. nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

15. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predloženi dokaz treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 4. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim jer se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, mogu utvrditi na temelju dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženog dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući na umu podatke spisa predmeta.

16. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi, nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), a na koje tužiteljica upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno.

17. Suprotno mišljenju tužiteljice, prvostupanjski sud je nije onemogućio u raspravljanju time što joj nije dostavio na očitovanje spis predmeta tuženika jer takva obveza nije propisana ZUS-om. Naime, prvostupanjski sud joj je sukladno članku 6. stavku 1. ZUS-a dostavio odgovor na tužbu na očitovanje, a na koji odgovor se tužiteljica očitovala podnescima od 18. listopada 2023. i 16. travnja 2025. Tužiteljica je mogla izvršiti uvid u spis tuženika tijekom trajanja spora na temelju članka 113. ZUS- a, koju mogućnost nije koristila.

18. U odnosu na prigovor da je na njezinu štetu povrijeđeno načelo razmjernosti, pravo na mirno uživanje vlasništva, ovaj Sud ističe da je u ovosudnoj presudi, poslovni broj: Usoz - 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju.

19. U odnosu na prigovor tužiteljice da je u konkretnom predmetu došlo do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje presude ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (točke 104. -124.).

20. Konačno u vezi s prigovorom tužiteljice da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima ističe se da je u ustaljenoj upravnosudskoj praksi (odluke poslovni broj: Usž-2022/2015, Usž-599/2015 i dr.) izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim člancima 116. i 117. ZUS-a.

21. Slijedom navedenog, valjalo je na temelju na članka 135. stavka 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na članku 147. stavku 1. istog Zakona.

U Zagrebu 3. rujna 2025.

Predsjednica vijeća:

Radmila Bolanča Vuković