Poslovni broj: Usž-3327/2025-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Ljiljane Karlovčan-Đurović, predsjednice vijeća, Sanje Štefan i Borisa Markovića članova vijeća te sudskog savjetnika Matije Vurneka zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice TI iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Odvjetničkom uredu Sherri u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2916/2024-7 od 22. svibnja 2025., na sjednici vijeća održanoj dana 28. kolovoza 2025.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2916/2024-7 od 22. svibnja 2025.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, klasa: UP/II-551-06/23-014/1205, urbroj: 251-02-01/001-23-4 od 2. svibnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/22- 013/4541, urbroj: 251-09-22-1/003-23-2 od 28. ožujka 2023. (točka I. izreke). U točki II. izreke te presude se odbija zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.
2. Rješenjem tuženika od 2. svibnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv prvostupanjskog rješenja od 28. ožujka 2023., kojim je u pobliže naznačenom dijelu zamijenjen zaključak Grada Zagreba, Ureda za demografiju, klasa: UP/I-551- 06/20-013/213, urbroj: 251-21-21-1/008.
3. Protiv navedene presude tužiteljica je podnijela žalbu u kojoj navodi sve razloge propisane u članku 126. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24. - dalje: ZUS), tj. da je presuda nezakonita zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu te pogrešne primjene materijalnog prava.
Dalje u žalbi tužiteljica ističe da je po službenoj dužnosti pokrenut upravni postupak u kojem je doneseno prvostupanjsko rješenje kojim se mijenja raniji pravomoćni akt (zaključak Grada Zagreba, Ureda za demografiju od 27. travnja 2020. – dalje: pravomoćan akt), koje je doneseno u postupku pokrenutom po zahtjevu stranke, a primjenom ranije važećeg općeg akta. Tužiteljica napominje u žalbi da je pravomoćan akt donesen primjenom Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba" 10/18. – Odluka/18.).
Smatra da je predmetna novčana pomoć ujedno i ustavno te konvencijsko pravo, a dalje u žalbi tužiteljica problematizira odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske donesene u postupku ocjene zakonitosti sporne odluke, upućuje na praksu Europskog suda za ljudska prava, odnosno na stajališta iznesena u nizu predmeta kojima je utvrđeno da naknade iz područja socijalne skrbi spadaju i pod pravo vlasništva zajamčeno Protokolom broj 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („Narodne novine – Međunarodni ugovori“ 6/99.-pročišćeni tekst, 8/99., 14/02., 1/06. i 13/17. – dalje: Konvencija). Tužiteljica dalje u žalbi ponavlja u bitnome prigovore iz tužbe, smatra da se predmetnim rješenjima donesenim po članku 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22. – dalje: Odluka/22.) zadire u pravomoćne akte, a mišljenja je i da je protekao propisani prekluzivni rok za donošenje rješenja. S time u vezi tužiteljica u žalbi upućuje i na stajališta iznesena u ustavnosudskoj praksi koje smatra mjerodavnim za ocjenu pravne prirode rokova, a koje dalje u žalbi iscrpno navodi. Pri tome tužiteljica daje osvrt i na odredbe Zakona o općem upravnom postupku koje smatra mjerodavnim u konkretnom slučaju. Nadalje u žalbi tužiteljica prigovara da u postupku nije saslušana, a uslijed počinjene bitne povrede pravila postupka smatra je došlo i do povrede prava na pravično suđenje. Tužiteljica smatra spornom i stvarnu nadležnost tuženika, a spornim smatra i potpis, odnosno postavlja pitanje je li drugostupanjsko rješenje sadrži potpis, pri čemu upire na primjenu mjerodavnih propisa. Smatra da Gradonačelnik Grada Zagreba uopće ne vodi upravne postupke, a dodaje da je sporno i ovlaštenje osobe koje je donijela prvostupanjsko rješenje, a tim više jer niti sud nije utvrdio ovlasti konkretne osobe u odnosu na sistematizaciju njezinog radnog mjesta. Tužiteljica u žalbi upire i na povredu načela retroaktivnosti; tj. zabrane retroaktivne primjene propisa, a prigovora da je došlo do povrede prava na pristup sudu i prava na pravično suđenje. Tužiteljica ukazuje i na povredu načela razmjernosti, pri čemu napominje da je bilo nužno utvrditi je li narušavanje njezin prava u konkretnoj stvari bilo pravično i razmjerno, u odnosu na postizanje legitimnog cilja, pri čemu posebno ukazuje i na primjenu načela jednakosti oružja.
Zaključno, tužiteljica smatra da je u svakom pojedinom slučaju bilo nužno ocijeniti specifične okolnosti korisnika predmetne mjere.
Predlaže da ovaj Sud usvoji žalbu, poništi prvostupanjsku presudu u cijelosti i predmet vrati prvostupanjskom sudu na ponovni postupak, a podredno presudom riješi upravnu stvar na način da tužbeni zahtjev usvoji u cijelosti te donese odgovarajuću odluku uvažavajući žalbene navode, a tuženika obveže da tužiteljici naknadi troškove upravnog spora na temelju ranije dostavljenog troškovnika. Tužiteljica u žalbi traži i naknadu troškova žalbenog postupka u pobliže naznačenom iznosu, uvećane za pripadajuću zakonsku zateznu kamatu tekuću od dana donošenja presude od isplate, prema članku 144. stavku 4. ZUS-a.
4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.
5. Žalba nije osnovana.
6. Ispitujući zakonitost pobijane presude, kao i postupka koji joj je prethodio u granicama žalbenih razloga, pri čemu Sud na razloge ništavosti pazi po službenoj dužnosti, sukladno članku 134. stavku 1. ZUS-a, ovaj Sud ocjenjuje da žalbeni razlozi kojima tužiteljica pobija presudu nisu osnovani, a niti postoje razlozi na koje pazi po službenoj dužnosti.
7. Iz podataka spisa, kao i obrazloženja prvostupanjske presude proizlazi da je prvostupanjskim rješenjem od 28. ožujka 2023. djelomično zamijenjen raniji zaključak prvostupanjskog tijela od 27. travnja 2020., na način pobliže naveden u izreci prvostupanjskog rješenja, a iz razloga pobliže obrazloženih u tom rješenju. Rješenjem tuženika od 2. svibnja 2023. je odbijen prigovor tužiteljice koji je podnijela protiv navedenog prvostupanjskog rješenja. U predmetnom slučaju nije sporno da je ranijim zaključkom od 27. travnja 2020. tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja na temelju Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba" 10/18., 20/21., 29/21. i 25/22. – dalje: Odluka/18.), a da je osporeno prvostupanjsko rješenje od 28. ožujka 2023. doneseno na temelju članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba" broj 25/22. – dalje: Odluka/22.).
8. Navedena Odluka/22. na temelju koje je doneseno prvostupanjsko rješenje i tuženikovo rješenje, bila je predmet ocjene zakonitosti, a presudom ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22., a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 od 14. studenog 2023. i dr.).
9. Tužiteljica smatra da je sporna stvarna nadležnost tuženika, a s tim u vezi valja reći da je presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. odbijen zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke/18. U navedenoj presudi Sud je ocijenio, uvažavajući pri tome mjerodavne odredbe ZUS-a, da člankom 10. Odluke/18. koji propisuje prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije omogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije, odnosno da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu. Naime, nakon odluke o prigovoru može se pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće je izjaviti žalbu ovom Sudu, a na taj način se osigurava dvostupanjska sudska zaštita.
10. Iz navedenog slijedi da je osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih akata, a iznoseći takvo shvaćanje ovaj Sud je uvažavao i stajalište koje je izrazio Ustavni sud Republike Hrvatske u odluci broj: U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019.
11. Dodaje se da je ovaj Sud u odluci broj: Usoz-8/2022 iscrpno odgovorio na sve prigovore koji se tiču retroaktivnosti, a koje tužiteljica ponavlja u tužbi i u žalbi.
12. Neosnovani je i prigovor tužiteljice da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis, jer je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba, koji je ujedno to rješenje i potpisao. U odnosu na prigovor o spornom ovlaštenju osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje, ovaj Sud prihvaća pravilnim razloge kojima je prvostupanjski sud takav prigovor otklonio. Naime, sud je nakon uvida u Sistematizaciju radnih mjesta u uredu, koji je prilog Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj 13/22. i 31/22.) utvrdio da se prema odredbi članka 5. podtočka 2.2.1., u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, među ostalim, obavljaju poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Sukladno tome je sud pravilno zaključio da je prvostupanjsko rješenje donijela ovlaštena službena osoba koja je rješenje i potpisala, odnosno da je postupljeno u skladu s odredbom članka 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP).
13. Nadalje, valja reći da je rok propisan u odredbi članka 6. Odluke/22. procesni instruktivni rok, što znači da istekom tog roka ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Uz to, sud pravilno upire na primjenu stajališta koja je ovaj Sud izrazio kod ocjene zakonitosti navedenog općeg akta, a pri tome dodaje da je rješenjem ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje Odluke/22. do donošenja odluke Suda u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta. Navedeno znači da za vrijeme obustave izvršenje Odluke/22. nadležno tijelo nije smjelo postupati po toj odluci, odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte.
14. U osvrtu na žalbeni prigovor o povredi prava na pravično suđenje, valja istaknuti da se u konkretnom slučaju sukladno odredbi članka 49. stavka 1. ZUP-a rješenje moglo donijeti bez saslušanja tužiteljice, jer su se odlučne činjenice mogle utvrditi na temelju podataka spisa predmeta. Stoga je pravilno prvostupanjski sud odbio provesti daljnji dokazni postupak i predložene dokaze po tužiteljici, ocijenivši da to nije potrebno za donošenje pravilne i zakonite odluke, tim više jer ocjena specifičnih okolnosti korisnika predmetne mjere ne dovodi do drugačije primjene ovdje primijenjenih mjerodavnih odredbi propisa.
15. Zaključno, ovaj Sud ocjenjuje da tijekom upravnog spora sud nije postupao na način koji bi doveo do povrede prava na pravično suđenje i načela jednakosti oružja kao njegovog sastavnog elementa. Naime, zahtjevi pravičnog postupanja s aspekta primjene navedenog ustavnog i konvencijskog načela traže da se osigura jednakost stranaka u postupku, na način da se svakoj stranci omogući korištenje procesnih prava, pri čemu se ne favorizira pozicija bilo koje stranke. Prema ocjeni ovog Suda je takvim zahtjevima sud u konkretnom slučaju udovoljio, jer je tužiteljica u upravnom sporu sudjelovala na način koji joj daje mogućnost da se izjasni o svim bitnim činjeničnim i pravnim pitanjima za odlučivanje o upravnoj stvari, a u odnosu na provođenje daljnjeg dokaznog postupka je prvostupanjski sud naveo i posebno obrazložio razloge zbog kojih je odbio dokazne prijedloge tužiteljice. S time u vezi valja reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi, ali je dužan obrazložiti razloge zbog kojih je odbio provesti izvođenje predloženih dokaza.
16. Zaključno, ovaj Sud ocjenjuje da tijekom upravnog spora sud nije postupao na način koji bi doveo do povrede prava na pravično suđenje i načela jednakosti oružja kao njegovog sastavnog elementa. Naime, zahtjevi pravičnog postupanja s aspekta primjene navedenog ustavnog i konvencijskog načela traže da se osigura jednakost stranaka u postupku, na način da se svakoj stranci omogući korištenje procesnih prava, pri čemu se ne favorizira pozicija bilo koje stranke. Prema ocjeni ovog Suda je takvim zahtjevima sud u konkretnom slučaju udovoljio, jer je tužiteljica u upravnom sporu sudjelovala na način koji joj daje mogućnost da se izjasni o svim bitnim činjeničnim i pravnim pitanjima za odlučivanje o upravnoj stvari, a u odnosu na provođenje daljnjeg dokaznog postupka je prvostupanjski sud naveo i posebno obrazložio razloge zbog kojih je odbio dokazne prijedloge tužiteljice. S time u vezi valja reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi, ali je dužan obrazložiti razloge zbog kojih je odbio provesti izvođenje predloženih dokaza.
17. Sud napominje da je u navedenim presudama već zaključeno da je novčana pomoć za roditelje odgojitelje propisana sukladno politici ovlaštenog donositelja, što znači da se radi o financijskoj pomoći koju je moguće ograničiti, a i oduzeti, jer se ne temelji na obvezi donositelja, već na principu solidarnosti. Sukladno tome adresati ranijih odluka nemaju legitimno pravo očekivati da uređenje njihovog statusa ne podliježe promijeni. Ovaj Sud je već zaključio da promjena načina ostvarivanja novčane pomoći nije protivna načelu razmjernosti, jer je uspostavljena ravnoteža između javnog interesa i legitimnih očekivanja adresata odluke na temelju koje su donesena osporena rješenja. S time u vezi, ovaj Sud ocjenjuje neosnovanim žalbene prigovore kojima tužiteljica upire na povredu ustavnih i konvencijskih prava. Sud ponavlja da se u konkretnom slučaju ne radi o na zakonu utemeljenom pravu, već o mjeri čiji cilj je financijska pomoć i ovisi o političkoj volji jedinice lokalne samouprave da autonomno u okviru svog samoupravnog djelokruga, odredi uvjete i način dodjele novčane pomoći, ali nije riječ o na zakonu utemeljenoj obvezi.
18. Iz navedenog proizlazi da je sud upravni spor proveo sukladno odredbama ZUS-a, da je počinio bilo kakve propuste koji bi doveli do donošenja nezakonite odluke, a izneseni razlozi u obrazloženju su valjani, dostatni i relevantni, zbog čega opseg i sadržaj obrazloženja pobijane presude isključuje bilo kakvu sumnju u donošenje arbitrarne sudske odluke.
19. Slijedom navedenog, ovaj Sud je ocijenivši da žalbeni razlozi nisu s uspjehom osporili pravilnost i zakonitost prvostupanjske presude, a niti postoje razlozi na koje pazi po službenoj dužnosti, na temelju odredbe članka 135. stavka 1. ZUS-a, žalbu tužiteljice odbio kao neosnovanu i potvrdio prvostupanjsku presudu.
20. Odluka o troškovima žalbenog postupka je utemeljena na odredbi članka 147. stavka 1. ZUS-a.
U Zagrebu 28. kolovoza 2025.
Predsjednica vijeća
Ljiljana Karlovčan-Đurović
