Poslovni broj: Us II-122/2025-8

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda dr. sc. Sanje Otočan, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i Mire Kovačić, članica vijeća uz sudjelovanje sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja PZC VARAŽDIN d.d. za građevinarstvo, održavanje i zaštitu cesta, OIB: 77718926011, Varaždin, Motičnjak 6, kojeg zastupa zakonski zastupnik BZ, predsjednik Uprave, protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, OIB: 95857869241, Zagreb, Ulica grada Vukovara 23/V, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Županijske uprave za ceste Varaždinske županije, OIB: 74640705361, Varaždin, Ulica Ljudevita Gaja 4, radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj 27. kolovoza 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-034-02/25-01/123, URBROJ: 354-02/4-25-8 od 23. travnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika odbijena je žalba tužitelja protiv dijela Izmjena dokumentacije o nabavi (u daljnjem tekstu: DON) naručitelja Županijske uprave za ceste Varaždinske županije, Varaždin kao i zahtjev tužitelja za naknadu troškova žalbenog postupka.

2. Tužitelj u tužbi iscrpno iznosi kronologiju predmetnog postupka ponavljajući žalbene navode koje je isticao u žalbenom postupku pred tuženikom kao i tuženikove stavove izražene u osporenom rješenju. Opisuje poslove koji ulaze u redovito održavanje cesta, objašnjava pojam „zimska služba“ kao i specifičnosti zimske službe. Poziva se na stručno mišljenje Građevinskog fakulteta u Zagrebu o potrebnoj stručnosti i kompetencijama za provedbu poslova na redovitom održavanju javnih cesta, koje je pribavio za potrebe predmetnog postupka. Naglašava razliku između redovnih i izvanrednih radova na održavanju cesta, sa svim specifičnostima svake od tih dviju kategorija. Upire i na Pravilnik o održavanju cesta („Narodne novine“, 90/14. i 3/21.) u dijelu koji se odnosi na održavanje cesta u zimskom razdoblju, stavljajući naglasak na osposobljavanje i stručno usavršavanje radnika koji sudjeluju u obavljanju zimske službe, kao dijela zadaća na redovitom održavanju cesta. Zaključno navodi da se poslovi redovitog i izvanrednog održavanja cesta, s obzirom na razlike u radovima koje obuhvaćaju, zahtjevima i načinu organizacije radova, načinu izvođenja radova, potrebama za osposobljavanjem i stručnom usavršavanju kadrova koji sudjeluju u njihovom izvođenju te zahtjevima osiguranja sigurnosti prometa na cestama, ne mogu smatrati istim ili sličnim poslovima. Poziva se na praksu ovoga Suda koju smatra mjerodavnom u konkretnom slučaju.

2.1. Predlaže poništiti osporeno rješenje tuženika, usvojiti žalbu protiv osporenog dijela DON-a i dosuditi mu troškove žalbenog postupka u iznosu od 67.610,00 eura kao i troškove ovog upravnog spora.

3. U odgovoru na tužbu tuženik u cijelosti osporava tužiteljeve navode iz tužbe. Protivi se tužbenom zahtjevu i predlaže ga odbiti kao neosnovanog iz razloga navedenih u obrazloženju pobijanog rješenja. Iscrpno iznosi razloge zbog kojih tužbeni zahtjev smatra neosnovanim. Smatra da je naručitelj u cijelosti postupio sukladno Zakonu o javnoj nabavi („Narodne novine“, 120/16. i 114/22.; u daljnjem tekstu: ZJN).

3.1. Prije svega ističe da ZJN daje naručitelju diskrecijsko pravo da u DON-u odredi kriterije za odabir gospodarskog subjekta, pa tako i one koji se odnose na tehničku i stručnu sposobnost. Ako naručitelj propiše te kriterije, smije zahtijevati samo minimalne razine sposobnosti koje osiguravaju da će gospodarski subjekt biti sposoban izvršiti ugovor o javnoj nabavi, dok svi uvjeti sposobnosti moraju biti vezani uz predmet nabave i razmjerni predmetu nabave.

3.2. Kad bi naručitelj, kao što smatra tužitelj, kod propisivanja uvjeta tehničke i stručne sposobnosti u dijelu obrazovnih i stručnih kvalifikacija morao propisati isključivo iskustvo na redovitom održavanju cesta, dakle, identično iskustvo kao što je predmet nabave u konkretnom postupku, to bi prema mišljenju tuženika predstavljalo neopravdano ograničavanje sudjelovanja ponuditelja koji raspolažu stručnjacima koji posjeduju iskustvo u sličnim poslovima, pa tako i u poslovima izvanrednog održavanja cesta. Naglašava da nije u duhu ZJN-a inzistirati na tome da naručitelj mora pooštravati kriterije i uvjete sposobnosti, već je intencija sasvim suprotna, da se od gospodarskih subjekata traži dokazivanje minimalnih razina sposobnosti. U ovom je slučaju naručitelj, u skladu s ZJN-om, propisao minimalne razine sposobnosti. Tuženik nadalje elaborira pojam radova koji su slični predmetu nabave u smislu ZJN-a. Pored toga ističe da se u izvornoj verziji DON-u koja je objavljena 3. veljače 2025., u točki 5.3.3.3., pojam redovitog održavanja cesta, u dijelu propisivanja uvjeta obrazovnih i stručnih kvalifikacija ne spominje, već se propisuje iskustvo na organizaciji održavanja cesta. Isto tako glede traženih referenci gospodarskog subjekta u točki 5.3.1.3. propisano je da se pod sličnim radovima podrazumijevaju radovi na održavanju javnih cesta ili cesta usporedivog ranga. Navode tužitelja da je naručitelj u točkama 5.3.3.3. i 5.3.3.4. DON- a trebao propisati isključivo iskustvo stečeno na redovitom održavanju cesta, a ne izvanrednom, tuženik smatra zakašnjelim jer Izmjenom DON-a od 6. ožujka 2025. koju je tužitelj osporavao žalbom, taj dio DON-a nije mijenjan. Smatra protivnim logici i zdravorazumskom zaključivanju tumačenje da subjekti i stručnjaci koji imaju iskustvo u izvanrednom održavanju i obavljanju složenijih poslova ne bi bili sposobni obaviti manje složene radove redovitog održavanja.

3.3. U odnosu na tužiteljevu tvrdnju da zimska služba kao i ophodarska služba ne postoje u poslovima izvanrednog održavanja cesta, zbog čega ti poslovi nisu slični predmetu nabave, tuženik navodi da u tom dijelu ne postoji nezakonitost jer su postavljeni kriteriji za odabir gospodarskog subjekta u skladu s načelom razmjernosti i načelom tržišnog nadmetanja, radi omogućavanja sudjelovanja većeg broja gospodarskih subjekata u postupku javne nabave.

3.4. Pogrešnim smatra stav tužitelja da je naručitelj izmjenom DON-a drastično snizio razinu tehničke i stručne sposobnosti, već je naručitelj, pridržavajući se načela javne nabave i odredaba o minimalnim razinama sposobnosti, propisao uvjete koje tužitelj osporava.

3.5. U odnosu na mišljenje Građevinskog fakulteta u Zagrebu, koje tužitelj dostavlja tek uz tužbu, tuženik ističe da tužitelj po prvi put u tužbi dostavlja taj dokaz, što je protivno odredbama članka 403. i 420. ZJN-a prema kojima je tužitelj u žalbi dužan iznijeti sve sporne činjenice (opis nepravilnosti i obrazloženje) i za njih predložiti dokaze. U prilog navedenome poziva se i na praksu ovoga Suda.

3.6. Predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev, a u slučaju usvajanja tužbenog zahtjeva, da sam riješiti stvar u skladu s člankom 434. stavkom 4. ZJN-a.

4. Zainteresirana osoba Županijska uprava za ceste Varaždinske županije u odgovoru na tužbu ističe da u cijelosti ostaje kod odgovora na žalbu od 18. ožujka 2025. i dodatnog očitovanja od 24. ožujka 2025. koje je dala u žalbenom postupku. Navodi da tužitelj u tužbi koristi argumentaciju koja bi bila primjerena u slučaju žalbe odnosno tužbe u fazi odluke o odabiru, u kojoj je često u praksi sporno tumačenje zahtjeva naručitelja u vezi s referencama gospodarskih subjekata odnosno traženog stručnog iskustva stručnjaka iz DON-a, osobito u dijelu ocjene što je isto ili slično predmetu nabave. Tužitelj zanemaruje činjenicu da je ovdje riječ o žalbi odnosno tužbi u fazi DON-a, a naručitelj je jasno u DON-u naveo koje su mu reference i stručno iskustvo prihvatljivi te je dodatno pojasnio da mu je prihvatljivo iskustvo stečeno na održavanju cesta, što uključuje i izvanredno i redovito održavanje cesta. Poziva se na odredbe ZJN-a koje smatra mjerodavnim u konkretnom slučaju (članke 256. stavak 3. i 259. stavak 1.).

4.1. U odnosu na tužiteljev prigovor da je naručitelj izjednačio redovito i izvanredno održavanje cesta, zainteresirana osoba ističe da je samo u okvirima koje joj dopušta ZJN odredila uvjete sposobnosti na razini za koju smatra da je odgovarajuća. ZJN daje naručitelju diskrecijsko pravo odrediti kriterije tehničke sposobnosti, pri čemu naručitelj u konkretnom slučaju, kao upravitelj cestovne infrastrukture, raspolaže dovoljnom razinom stručnog znanja da sam procijeni koje iskustvo je potrebno za uspješno izvršenje ugovora. Pored toga ističe da bi ograničavanje traženog iskustva samo na radove koji su predmet nabave moglo biti dvojbeno te ostaje pri svom stavu da je netko tko dokaže da je sposoban izvoditi radove izvanrednog održavanja cesta sposoban izvoditi i radove redovitog održavanja. Navodi da je uvjete tehničke i stručne sposobnosti, dodatno propisao u točki 5.3.1.4. DON-a tražeći dodatne reference gospodarskih subjekata za iste ili slične poslove (radovi održavanja javnih cesta ili cesta usporedivog ranga), a koju točku DON-a tužitelj nije osporavao u žalbi, iako ni tu nije traženo iskustvo isključivo na redovitom održavanju cesta. U konkretnom postupku, naručitelj je DON-om jasno definirao mogućnost dokazivanja sposobnosti putem referenci stečenih i na poslovima redovitog i izvanrednog održavanja cesta. Takvo određivanje uvjeta zakonito je, razmjerno i usmjereno postizanju cilja nabave – osiguranju kvalitetnog i pravovremenog održavanja cesta. Osvrćući se na tužbeni navod da je u osnovnoj dokumentaciji u točki 5.3.3.3. propisano da ponuditelj mora dokazati da ima na raspolaganju osobe koje, među ostalim, posjeduju iskustvo potrebno za izvršavanje radova redovitog održavanja županijskih i lokalnih cesta, zainteresirana osoba naglašava da je navedena odredba DON-a objavljena na prethodnom savjetovanju, a koji DON se ne može smatrati osnovnom Dokumentacijom. Naime, osnovna Dokumentacija je ona koju je naručitelj objavio uz Obavijest o nadmetanju, čime počinje postupak javne nabave. Dakle, predmet žalbe, odnosno tužbe može biti jedino ta Dokumentacija. Navodi da se u Obavijesti o nadmetanju s izvornom verzijom DON-a koja je objavljena 3. veljače 2025. nigdje ne spominje redovito odražavanje. Zainteresirana osoba smatra da iz svega navedenog proizlazi da je tužitelj zakasnio sa žalbenim odnosno tužbenim navodima da je naručitelj trebao propisati kao relevantno isključivo iskustvo stečeno na redovitom održavanju cesta. Naime, naručitelj u Izmjeni DON-a od 6. ožujka 2025., na koju se tužitelj poziva u žalbi, taj dio nije mijenjao, već je samo u odgovoru na pitanje pod rednim brojem 10. dodatno potvrdio i pojasnio svoje zahtjeve. Nadalje, u Obavijesti o izmjenama i dodatnim informacijama od 6. ožujka 2025. naručitelj je učinio određene izmjene u različitim dijelovima DON-a, prvenstveno povodom odgovora na upite koje je objavio. Neke od tih izmjena nisu relevantne u ovom postupku jer ih tužitelj ne osporava. Međutim, u dijelu Kriterija za kvalitativni odabir gospodarskog subjekta, koje je tužitelj osporavao žalbom, jedina je izmjena u točkama 5.3.3.3. i 5.3.3.4, u kojima je kod propisivanja obrazovnih i stručnih kvalifikacija kod uvjeta za inženjera gradilišta i/ili voditelja radova ispušten dio „i organizacija zimske službe“. Iz navedenog proizlazi da je tužitelj u žalbenom postupku mogao osporavati samo Izmjenu DON-a od 6. ožujka 2025. u vezi s brisanjem uvjeta prethodnog iskustva inženjera gradilišta i/ili voditelja radova u organizaciji zimske službe. Slijedi da je zakasnio s dijelom svojih žalbenih navoda te ih sad ne može ponovno iznositi ni u tužbi, posebno kada se uzme u obzir da se u tužbi ne osporavaju utvrđenja tuženika u dijelu koji su osnova za ocjenu žalbe kao zakašnjele. Mišljenje Građevinskog fakulteta, koje tužitelj prilaže uz tužbu, zainteresirana osoba smatra pravno irelevantnim i bespredmetnim, dok Pravilnik o održavanju cesta na koji se poziva tužitelj ne postavlja nikakve odvojene tehničke uvjete, razine opremljenosti ili stručne uvjete za redovito odnosno izvanredno održavanje cesta. Naglašava da ne postoji zakonska odredba koja bi propisivala obvezu naručitelja da u postupcima javne nabave traži dokazivanje prethodnog iskustva gospodarskih subjekata ili stručnjaka za sve što je obuhvaćeno troškovnikom, a što s druge strane ne znači da izvođač u izvršenju neće imati na raspolaganju stručnjake koji su mogućnosti izvesti i te radove, odnosno koji u tom dijelu imaju potrebno iskustvo. Ističe da je vodio računa o tome da osigura da odabrani ponuditelj bude sposoban izvršiti predmet nabave. Smatra da bi tumačenje koje iznosi tužitelj značilo da gospodarski subjekti koji imaju višegodišnje iskustvo na poslovima izvanrednog održavanja – uključujući sve radove na kolničkoj konstrukciji, sanacijama, rekonstrukcijama i sl. – nikada ne bi mogli sudjelovati u postupcima koji se odnose na redovito održavanje. Takav zaključak nije logičan te je očito usmjeren prema ograničavanju tržišnog natjecanja, što je suprotno temeljnim načelima javne nabave iz članka 4. ZJN-a. Sama činjenica da tužitelj nije zadovoljan s propisanim uvjetima ne znači da je DON nezakonit. Predlaže odbijanje tužbenog zahtjeva.

5. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

6. Iz spisa proizlazi da je naručitelj Županijska uprava za ceste Varaždinske županije, Varaždin, objavio 3. veljače 2025. u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske poziv na nadmetanje s DON-om u otvorenom postupku javne nabave, broj objave: 2025/S F02-0000833, predmet nabave: redovito održavanje županijskih i lokalnih cesta na području Varaždinske županije. Naručitelj je 6. ožujka 2025. objavio Obavijest o nadmetanju – Izmjena. U odnosu na tu izmjenu DON-a tužitelj je izjavo žalbu kojom osporava zakonitost Izmjena DON-a u dijelu koji se odnosi na točke 5.3.3.3. i 5.3.3.4. Kriteriji za kvalitativni odabir gospodarskog subjekta kao i pojašnjenje za točku 5.3.3.2. DON-a, dano kao odgovor na pitanje pod rednim brojem 10. u dokumentu „Odgovori na zahtjeve za dodatne informacije, objašnjenjima i izmjenama u vezi s dokumentacijom o nabavi“.

7. U postupku koji je prethodio ovom upravnom sporu utvrđeno je:

7.1. Naručitelj je proveo prethodno savjetovanje u okviru kojeg je 21. siječnja 2025. objavio nacrt DON-a. Obavijest o nadmetanju s izvornom verzijom DON-a objavljena je 3. veljače 2025. Obavijest o izmjenama ili dodatnim informacijama, kojom je produljen rok za dostavu ponuda, objavljena je 3. ožujka 2025. Dana 6. ožujka 2025. objavljena je Obavijest o izmjenama i dodatnim informacijama. Tom su Izmjenom obuhvaćeni Kriteriji za kvalitativni odabir gospodarskog subjekta, u točkama 5.3.3.3. i 5.3.3.4. Kod propisivanja obrazovnih i stručnih kvalifikacija - uvjeti za inženjera gradilišta i/ili voditelja radova, ispušten je dio „i organizacija zimske službe“.

8. Ocjenjujući osnovanost tužbenih navoda Sud polazi od činjenica utvrđenih u postupku koji je prethodio ovom sporu, a koje tužitelj nije uspješno osporio tužbom.

9. Što se tiče tužiteljeva prigovora u vezi s izmjenom DON-a u dijelu koji je zahtijevao da ponuditelj treba dokazati da ima na raspolaganju osobe koje posjeduju strukovnu sposobnost, stručno znanje i iskustvo potrebno za izvršavanje radova redovitog održavanja županijskih i lokalnih cesta, valja istaknuti da podaci spisa predmeta potvrđuju utvrđenje tuženika da se u izvornoj verziji DON-a koja je objavljena 3. veljače 2025., u točki 5.3.3.3., u dijelu propisivanja uvjeta obrazovnih i stručnih kvalifikacija, ne spominje pojam redovitog održavanja cesta, već se propisuje iskustvo na organizaciji održavanja cesta. Dakle, osporena Izmjena DON-a ne sadrži izmjenu izvorne verzije DON-a od 3. veljače 2025. u smislu tužiteljevih navoda. Stoga tužbeni navodi u tom smislu, koji iscrpno objašnjavaju razliku između poslova redovitog i izvanrednog održavanja cesta, ne mogu dovesti u sumnju zakonitost osporenog rješenja. Obrazloženje osporenog rješenja u dijelu koji se odnosi na navedeni prigovor valjano je i pravno utemeljeno te ga Sud, kao takvog, u cijelosti prihvaća.

10. Ispitujući osnovanost tužiteljevog navoda u vezi s izmjenom DON-a u dijelu koji se odnosi na radno iskustvo inženjera gradilišta i/ili voditelja radova na poslovima organizacije održavanja cesta i organizacije zimske službe, tako što je ispušten dio „organizacija zimske službe“, Sud polazi od činjenice da ZJN (članak 200. stavak 6.) dopušta izmjenu ili dopunu DON-a do isteka roka za dostavu ponuda ili zahtjeva za sudjelovanje. Nadalje valja imati na umu da prema članku 256. ZJN-a prilikom određivanja kriterija za odabir gospodarskog subjekta javni naručitelj smije zahtijevati samo minimalne razine sposobnosti koje osiguravaju da će gospodarski subjekt biti sposoban izvršiti ugovor o javnoj nabavi. Svi uvjeti sposobnosti moraju biti vezani uz predmet nabave i razmjerni predmetu nabave, odnosno grupi predmeta nabave ako je predmet podijeljen na grupe.

11. Analizirajući činjenice predmetnog postupka u svjetlu navedenih odredaba ZJN- a Sud zaključuje da osporena izmjena DON-a na način da se traženo radno iskustvo inženjera gradilišta i/ili voditelja radova odnosi (samo) na poslove organizacije održavanja cesta, pri čemu nisu izrijekom navedeni poslovi organizacije zimske službe, nije nesuglasna sa ZJN-om. Pravilno ističe tuženik da je intencija odredaba ZJN-a o određivanju minimalne razine sposobnosti omogućavanje što većem broju gospodarskih subjekata sudjelovanja u postupku javne nabave i konkuriranja za dobivanje ugovora o javnoj nabavi, s ciljem ostvarivanja načela tržišnog natjecanja. S obzirom na činjenicu da je predmet javne nabave u konkretnom slučaju redovito održavanje županijskih i lokalnih cesta (na području županije), Sud smatra da je kriterij za odabir gospodarskog subjekta iz točaka 5.3.3.3. i 5.3.3.4. izmijenjenog DON-a u skladu s načelom tržišnog natjecanja, s ciljem omogućavanja sudjelovanja većeg broja gospodarskih subjekata u predmetnom postupku javne nabave.

12. S obzirom na navedeno, ni ostali tužiteljevi navodi ne mogu dovesti u sumnju zakonitost osporenog rješenja. Praksa ovoga Suda na koju se poziva tužitelj nije mjerodavna u konkretnom slučaju jer je riječ o drugačijem činjeničnom supstratu predmeta.

13. Slijedom iznesenog, na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine,“ 36/24.), odlučeno je kao u točki I. izreke.

14. S obzirom na to da tužitelj nije uspio u ovom upravnom sporu, to nije osnovan njegov zahtjev za naknadu troškova spora. Stoga je na temelju članka 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima odlučeno je kao u točki II. izreke.

U Zagrebu 27. kolovoza 2025.

Predsjednica vijeća

dr. sc. Sanja Otočan