REPUBLIKA HRVATSKA

VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Broj: Rev-82/2025-2

R E P U B L I K A  H R V A T S K A

R J E Š E N J E

Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Ivana Vučemila predsjednika vijeća, Marine Paulić članice vijeća i sutkinje izvjestiteljice, Darka Milkovića člana vijeća, mr. sc. Senije Ledić članice vijeća i Jadranke Anić Matić članice vijeća, u pravnoj stvari prvotužitelja DM iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], drugotužitelja ĆM iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj] i trećetužitelja LM iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koje zastupa punomoćnik Mijo Jeličić, odvjetnik u Odvjetničkom društvu Jeličić & partneri d.o.o. iz Splita, protiv tuženice Republike Hrvatske, OIB: 52634238587, Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja, koju zastupa Općinsko državno odvjetništvo u Splitu, radi naknade štete, odlučujući o reviziji tuženice protiv presude Županijskog suda u Vukovaru poslovni broj Gž-766/2021-3 od 14. prosinca 2023., kojom je potvrđena presuda Općinskog suda u Splitu, Stalne službe u Supetru poslovni broj Pn-667/15 od 11. lipnja 2021. koja je ispravljena rješenjem Općinskog suda u Splitu, Stalne službe u Supetru poslovni broj Pn-667/15 od 2. srpnja 2021., u sjednici održanoj 26. kolovoza 2025.,

r i j e š i o  j e:

I. Ukidaju se točka I. presude Županijskog suda u Vukovaru poslovni broj Gž- 766/2021-3 od 14. prosinca 2023. i presuda Općinskog suda u Splitu, Stalne službe u Supetru poslovni broj Pn-667/15 od 11. lipnja 2021. koja je ispravljena rješenjem Općinskog suda u Splitu, Stalne službe u Supetru poslovni broj Pn-667/15 od 2. srpnja 2021. osim u točkama VII. i VIII. te se predmet vraća prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje.

II. Odluka o troškovima povodom revizije ostavlja se za konačnu odluku.

Obrazloženje

1. Prvostupanjskom presudom ispravljenom rješenjem od 2. srpnja 2021. pod točkom I. izreke naloženo je tuženici isplatiti tužiteljima iznos od 15,915,50 kuna sa zateznim kamatama tekućim na pojedinačne iznose kako je to pobliže opisano u točki I. izreke, pod točkom II. izreke naloženo je tuženici isplatiti tužiteljima iznos od 690.148,49 kuna sa zateznim kamatama tekućim od 1. rujna 2011. do isplate te zakonsku zateznu kamatu koja na iznos od 200.210,00 kuna teče od 28. rujna 2007. do isplate te na iznos od 201.650,00 kuna od 26. rujna 2008. do isplate, pod točkom III. izreke naloženo je tuženici isplatiti tužiteljima iznos od 251.124,87 kuna sa zateznim kamatama tekućim od 21. prosinca 2013. do isplate, pod točkom IV. izreke naloženo je tuženici isplatiti tužiteljima iznos od 858.587,42 kuna sa zateznim kamatama tekućim od 21. prosinca 2013. do isplate, pod točkom V. izreke naloženo je tuženici isplatiti tužiteljima iznos od 519.137,49 kuna sa zateznim kamatama tekućim od 1. ožujka 2007. do isplate, pod točkom VI. izreke naloženo je tuženici isplatiti tužiteljima iznos od 3.798.729,20 kuna sa zateznim kamatama tekućim od 1. ožujka 2007. do isplate, pod točkom VII. izreke utvrđeno je da je tužbeni zahtjev za iznos od 590.337,47 kuna i 125.299,09 kuna uvećano za zakonsku zateznu kamatu povučen, pod točkom VIII. izreke odbijen je tužbeni zahtjev za iznos od 401.860,00 kuna, a pod točkom IX. izreke naloženo je tuženici naknaditi trošak postupka tužiteljima u iznosu od 1.452.016,00 kuna, dok je zahtjev tužitelja za više traženi trošak u iznosu od 1.277.043,75 kuna odbijen kao neosnovan.

2. Drugostupanjskom presudom pod točkom I. izreke odbijena je žalba kao neosnovana i potvrđena je prvostupanjska presuda, a pod točkom II. izreke odbijen je zahtjev tužitelja za naknadu troška odgovora na žalbu i pristojbe na odgovor na žalbu u iznosu od 20.240,26 eura/ 152.500,00 kuna kao neosnovan.

3. Rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Revd 1529/2024-3 od 28. kolovoza 2024., tuženici je dopušteno podnošenje revizije protiv presude Županijskog suda u Vukovaru poslovni broj Gž-766/2021-3 od 14. prosinca 2023. u odnosu na sljedeće pravno pitanje:

"Predstavlja li odluka o ukidanju građevinske dozvole sama po sebi pretpostavku za odgovornost države za štetu radi nepravilnog rada državnog tijela?".

4. Postupajući po navedenom dopuštenju, protiv navedene presude tuženica je podnijela reviziju u odnosu na pravno pitanje zbog kojeg je dopuštena. Predlaže da ovaj sud prihvati reviziju tako da preinači drugostupanjsku i prvostupanjsku presudu te da odbije tužbeni zahtjev, a podredno da ukine drugostupanjsku i prvostupanjsku presudu i predmet vrati na ponovno suđenje.

5. U odgovoru na reviziju tužitelji su osporili navode iz revizije te su predložili reviziju odbiti kao neosnovanu i zatražili su trošak odgovora na reviziju.

6. Revizija je osnovana.

7. U skladu s odredbom čl. 391. st. 3. Zakona o parničnom postupku ("Narodne novine", broj 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 84/08, 123/08, 57/11, 25/13, 89/14, 70/19, 80/22 i 114/22 - dalje: ZPP) revizijski sud ispitao je pobijanu odluku samo u dijelu u kojem je revizija dopuštena i samo zbog pitanja iz članka 385.a ovoga Zakona zbog kojeg je dopuštena.

8. Predmet spora je zahtjev za naknadu štete zbog nezakonitog ili nepravilnog rada tijela državne uprave.

9. U postupku pred nižestupanjskim sudovima utvrđene su sljedeće činjenice:

- da je Ured državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji, Služba za prostorno uređenje, zaštitu okoliša, graditeljstvo i imovinsko-pravne poslove, Ispostava Supetar izdao tužiteljima građevinsku dozvolu klasa: UP/I-361-03/06-01/0032 od 10. ožujka 2006. koja je postala konačna i pravomoćna 3. travnja 2006.,

- da su tužitelji na temelju navedene građevinske dozvole započeli gradnju stambene zgrade,

- da je inspekcijskim pregledom od 6. prosinca 2006. utvrđeno da investitori radove izvode sukladno građevinskoj dozvoli i po pravilima struke,

- da je Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva (dalje: Ministarstvo) donijelo rješenje klasa: UP/I-361-05/07-06/8, ur. broj:531-04-07-1 od 1. ožujka 2007. kojim je po pravu nadzora ukinulo navedenu građevinsku dozvolu od 10. ožujka 2006.,

- da su tužitelji podnijeli tužbu Upravnom sudu Republike Hrvatske radi poništenja navedenog rješenja Ministarstva,

- da Upravni sud Republike Hrvatske nije donio odluku u razumnom roku zbog čega su tužitelji podnijeli ustavnu tužbu radi poništenja tog rješenja Ministarstva,

- da je Ustavni sud Republike Hrvatske odlukom broj: U-IIIB-1373/2009 od 7. srpnja 2009. usvojio ustavnu tužbu i ukinuo navedeno rješenje Ministarstva od 1. ožujka 2007. i predmet vratio tom Ministarstvu na ponovni postupak,

- da je građevinska dozvola ostala i dalje na snazi.

10. Na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja nižestupanjski sudovi su pozivom na čl. 13. Zakona o sustavu državne uprave ("Narodne novine", broj 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01, 190/03, 199/03 i 79/07 - dalje: ZSDU) prihvatili tužbeni zahtjev za naknadu štete koja je tužiteljima nastala zbog zaključenja tri Aneksa Ugovora o kreditu kojima su morali prolongirati otplate kredita i ugovarati veće, nepovoljnije, kamate radi trajanja sudskih postupaka i obustave bilo kakvih radova na spornoj nekretnini do okončanja sudskih postupaka.

11. Odredbom čl. 13. ZDSU propisano je da štetu koja građaninu, pravnoj osobi ili drugoj stranci nastane nezakonitim i nepravilnim radom tijela državne uprave, jedinica lokalne samouprave i uprave, odnosno pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u prenijetim poslovima državne uprave, naknađuje Republika Hrvatska.

12. Prema citiranoj zakonskoj odredbi za postajanje odgovornosti Republike Hrvatske moraju biti kumulativno ispunjene tri pravne pretpostavke i to: nezakonit ili nepravilan rad tijela državne uprave; postojanje štete koja je zbog toga nastala oštećenom i postojanje uzročne veze između nezakonitog ili nepravilnog rada tijela državne uprave i nastale štete oštećeniku, pri čemu je bitno dokazati da je nastala šteta neposredna posljedica nezakonitog ili nepravilnog rada tijela državne uprave.

13. Nezakoniti rad se očituje kao postupanje suprotno zakonu ili propuštanje primjene zakonskih odredbi, a nepravilan rad kao činjenje ili nečinjenje suprotno uobičajenom ili propisanom načinu obavljanja djelatnosti.

14. U ovom konkretnom predmetu tužitelji su gradili građevinu na temelju pravomoćne i konačne građevinske dozvole koju je unutar godine dana od njezine pravomoćnosti i konačnosti u skladu s ovlaštenjem iz čl. 177. Zakona o gradnji ("Narodne novine", broj 175/03, 100/04 - dalje: ZG) koji je u to vrijeme bio na snazi ukinulo nadležno Ministarstvo.

15. Ustavni sud Republike Hrvatske je postupajući po ustavnoj tužbi tužitelja koju su podnijeli zbog toga što Upravni sud Republike Hrvatske nije u primjerenom roku donio odluku o njihovoj tužbi protiv rješenja Ministarstva od 1. ožujka 2007. odlukom broj: U- IIIB-1373/2009 od 7. srpnja 2009. usvojio ustavnu tužbu i ukinuo navedeno rješenje Ministarstva. U toj odluci Ustavni sud RH je zaključio da se navedenom odlukom Ministarstva zadire u pravo vlasništva tužitelja ("pravomoćna građevinska dozvola sastavni je dio imovine podnositelja"- točka 7. odlomak 11. navedene ustavne odluke) te je utvrdio načelno ustavnopravno stajalište u području prava gradnje koje glasi: " - država nije ovlaštena jednostrano - po pravu nadzora nad zakonitošću upravnih akata kojima je priznato pravo gradnje strankama/privatnim osobama - zahvaćati u tako priznata prava ukidanjem dotičnih upravnih akata nakon što oni postanu pravomoćni, ako takvo ukidanje nije u interesu Republike Hrvatske i ako za takvo ukidanje po pravu nadzora pravomoćnih upravnih akata pogođene privatne osobe (ovlaštenici prava gradnje iz ukinutog pravomoćnog upravnog akta) nisu dobile naknadu tržišne vrijednosti u smislu članka 50. stavka 1. Ustava, koju je dužna isplatiti Republika Hrvatska, a od 1. siječnja 2008. županije, veliki gradovi i gradovi sjedišta županija čija su nadležna tijela donijela očito nezakonit upravni akt kojim je stranka stekla pravomoćno pravo gradnje." Nadalje, Ustavni sud RH u toj odluci pod točkom 13. zaključuje da "U obrazloženju osporenog rješenja nijednom se riječju ne spominje ili barem posredno naznačuje interes Republike Hrvatske koji bi opravdavao ukidanje građevinske dozvole u konkretnom slučaju, koja je u vrijeme ukidanja bila pravomoćna već gotovo godinu dana.

Štoviše, Ustavni sud ne vidi da su građevinskom dozvolom o kojoj je riječ u ovom ustavnosudskom postupku očito povrijeđene materijalne odredbe Zakona o gradnji bez koje očite povrede ukidanje po pravu nadzora uopće ne bi bilo dopušteno." Zbog svega navedenog, Ustavni sud RH u točki 15. odluke zaključuje da je tužiteljima povrijeđeno ustavno pravo vlasništva, zajamčeno člankom 48. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 i 5/14 - dalje: Ustav), sagledavano zajedno s člankom 50. stavkom 1. Ustava zbog čega je i ukinuo osporeno rješenje Ministarstva.

16. Iz navedene odluke Ustavnog suda RH proizlazi da je Ustavni sud RH ukinuo sporno rješenje Ministarstva zbog povrede prava vlasništva tužitelja koji su imali legitiman interes očekivati da će moći graditi na temelju pravomoćne i konačne građevinske dozvole, pri čemu iz tog rješenja ne proizlazi da je takvo ukidanje bilo u interesu Republike Hrvatske niti da su tužitelji dobili naknadu tržišne vrijednosti, a te je smjernice trebalo imati u vidu nadležno Ministarstvo prilikom ukidanja pravomoćne i konačne građevinske dozvole po pravu nadzora.

17. Međutim, pogrešno je shvaćanje nižestupanjskih sudova da je činjenica da je Ustavni sud RH ukinuo rješenje kojim je po pravu nadzora ukinuta pravomoćna i konačna građevinska dozvola dovoljno za utvrđenje da je u konkretnom slučaju došlo do nezakonitog ili nepravilnog rada državne uprave. Nadalje, pogrešan je i zaključak nižestupanjskih sudova da je Ustavni sud RH u navedenoj odluci već utvrdio postojanje nezakonitosti spornog rješenja, jer to ne proizlazi iz navedene odluke Ustavnog suda niti je zadaća Ustavnog suda utvrđenje nezakonitosti odluke Ministarstva već je Ustavni sud spornu odluku cijenio s aspekta zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda (zaštite prava vlasništva), utvrdio je koje je dodatne elemente nižestupanjsko upravno tijelo dužno uzeti u obzir prilikom odlučivanja o zakonitosti građevinske dozvole kada odlučuje o pravu nadzora o već pravomoćnoj i konačnoj građevinskoj dozvoli (postojanje interesa RH, naknada tržišne vrijednosti) te je ukinuo spornu odluku kako bi Ministarstvo u ponovnom postupku ispitalo konkretan slučaj uvažavajući zahtjev iz članka 50. stavka 1. Ustava da oduzimanje vlasništva (imovine) mora biti u interesu RH i sagledavajući te uzimajući u obzir sve aspekte postojeće situacije vezane uz vlasništvo (imovinu) podnositelja.

18. Stoga činjenica da je Ustavni sud RH ukinuo rješenje Ministarstva kojim je po pravu nadzora ukinuta pravomoćna i konačna građevinska dozvola nije dovoljna za zaključak sudova u ovom konkretnom predmetu da postoji nezakonitost rada tijela državne uprave, jer Ustavni sud RH nije, unatoč tome što je ukinuo spornu odluku Ministarstva, utvrdio nezakonitost rada tijela državne uprave što je jedna od tri pretpostavke za naknadu štete prema čl. 13. ZSDU niti je to zadaća Ustavnog suda RH već je to, kako je već rečeno, zaštita temeljnih ljudskih prava i sloboda.

19. U točki 13. ove odluke već je navedeno što se smatra nezakonitim radom, a što bi sudovi u nastavku postupka trebali imati u vidu kada odlučuju o pravu na naknadu štete zbog nezakonitog ili nepravilnog rada tijela državne uprave sukladno čl. 13. ZSDU.

20. Odgovor na postavljeno pitanje glasi:

Odluka o ukidanju građevinske dozvole nije sama po sebi dovoljna za zaključak o postojanju nezakonitog ili nepravilnog rada državnog tijela odnosno ta odluka nije sama po sebi jedna od pretpostavki za odgovornost države za štetu zbog nezakonitog ili nepravilnog rada državnog tijela već je potrebno u svakom pojedinom slučaju utvrditi je li došlo do nezakonitog rada koji se očituje kao postupanje suprotno zakonu ili propuštanje primjene zakonskih odredbi odnosno je li došlo do nepravilnog rada koji se očituje kao činjenje ili nečinjenje suprotno uobičajenom ili propisanom načinu obavljanja djelatnosti.

21. Budući da zbog pogrešnog pravnog shvaćanja nižestupanjskih sudova nisu utvrđene sve činjenice potrebne za odluku u ovoj pravnoj stvari, jer nisu utvrđene sve pretpostavke za naknadu štete prema čl. 13. ZSDU (prvenstveno postoji li nezakonit ili nepravilan rad tijela državne uprave), nema uvjeta za preinaku presude.

22. Slijedom navedenog, primjenom čl. 391. st. 7. ZPP odlučeno je kao pod točkom I. izreke.

23. Odluka o troškovima postupka u povodu pravnog lijeka ostavljena je za konačnu odluku (čl. 166. st. 3. ZPP-a) pa je odlučeno kao pod točkom II. izreke.

Zagreb, 26. kolovoza 2025.

Predsjednik vijeća:

Ivan Vučemil