REPUBLIKA HRVATSKA

VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Broj: Rev-248/2022-4

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E P R E S U D A

I

R J E Š E N J E

Vrhovni sud Republike Hrvatske, u vijeću sastavljenom od sudaca Renate Šantek predsjednice vijeća, Jadranke Anić-Matić članice vijeće i sutkinje izvjestiteljice, mr. sc. Dražena Jakovine člana vijeća, mr. sc. Neri Radas članice vijeća i mr. sc. Senije Ledić članice vijeća, u pravnoj stvari tužitelja OPĆINA VRBANJA, Vrbanja, Trg dr. Franje Tuđmana 1, OIB 10427349735, kojeg zastupa punomoćnik Dražen Štivić, odvjetnik u Županji, protiv tuženika HRVATSKI TELEKOM d.d., Zagreb, Radnička cesta 21, OIB 81793146560, kojeg zastupa punomoćnik Mirko Bogdanović, odvjetnik u Odvjetničkom društvu Bogdanović, Dolički & Partneri, radi isplate, odlučujući o reviziji tužitelja protiv presude Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske poslovni broj Pž-606/2019-2 od 7. prosinca 2020. kojom je potvrđena presuda Trgovačkog suda u Zagrebu poslovni broj P- 2660/2017 od 17. prosinca 2018., u sjednici održanoj 20. kolovoza 2025.,

p r e s u d i o  j e :

Revizija tužitelja protiv presude Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske poslovni broj Pž-606/2019-2 od 7. prosinca 2020. u dijelu kojim je odbijen tužbeni zahtjev za isplatu iznosa od 183.297,52 kn/24.327,76 eur s pripadajućim zakonskim zateznim kamatama počev od 15. siječnja 2009. do isplate, odbija se kao neosnovan.

r i j e š i o  j e :

I. Prihvaća se djelomično revizija tužitelja te se u dijelu kojim je odbijen zahtjev za isplatu iznosa od 52.370,72 kn/6.950,79 eur sa zakonskim zateznim kamatama od 15. siječnja 2013. do isplate, iznosa od 52.370,72 kn/6.950,79 eur sa zakonskim zateznim kamatama od 15. siječnja 2014. do isplate, na iznos od 52.370,72 kn/6.950,79 eur od 15. siječnja 2015. do isplate, na iznos od 52.370,72 kn/6.950,79 eur od 15. siječnja 2016. do isplate, na iznos od 52.370,72 kn/6.950,79 eur od 15. siječnja 2017. do isplate, u dijelu kojim je tužitelju naloženo tuženiku naknaditi troškove postupka u iznosu od 31.250,00 kn/4.147,59 eur te u dijelu kojim je odbijen zahtjev tuženika za naknadu troškova parničnog troška u iznosu od 13.125,00 kn/1.741,99 eur ukidaju presuda Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske poslovni broj Pž-606/2019-2 od 7. prosinca 2020. i presuda Trgovačkog suda u Zagrebu poslovni broj P-2660/2017 od 17. prosinca 2018. i predmet se za navedeno vraća prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje.

II. Odluka o troškovima postupka u povodu revizije ostavlja se za konačnu odluku.

Obrazloženje

1.1. Prvostupanjskom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za isplatu iznosa od 445.151,12 kn/59.081,71 eur zajedno s pripadajućim zateznim kamatama od dospijeća svakog pojedinog iznosa glavnice do isplate (toč. I. izreke).

1.2. U toč. II. izreke odbijen je tužiteljev zahtjev da se u zemljišnim knjigama Zemljišnoknjižnog odjela u Županji, Općinski sud u Vukovaru naloži upis prava puta (služnosti vodova elektroničke komunikacijske infrastrukture) za korist tuženika.

1.3. U toč. III. izreke naloženo je tužitelju naknaditi tuženiku troškove parničnog postupka u iznosu od 31.250,00 kn/4.147,59 eur, te je u toč. IV. izreke odbijen tuženikov zahtjev za isplatu troškova parničnog postupka u iznosu 13.125,00 kn/1.741,99 eur.

2. Drugostupanjskom presudom odbijena je žalba tužitelja i potvrđena je prvostupanjska presuda poslovni broj P-2660/2017 od 17. prosinca 2018. u toč. I., II. i III. izreke (toč. I. izreke), a odbijen je kao neosnovan zahtjev tuženika za naknadu troška sastava odgovora na žalbu iznosu od 750,00 kn/99,54 eur (toč. II. izreke).

3. Ovaj sud tužitelju je rješenjem poslovni broj Revd-1878/2021-2 od 17. studenog 2021. tužitelju dopustio podnošenje revizije protiv drugostupanjske presude zbog pitanja:

"(1) Postoji li obveza infrastrukturnog operatora plaćati vlasniku nekretnine naknadu za pravo puta prije nego što mu, na njegov zahtjev, Hrvatska regulatorna agencija za mrežne djelatnosti izda potvrdu o pravu puta ili, na zahtjev vlasnika, donese rješenje u postupku utvrđivanja infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta?

(2) Je li infrastrukturni operator, u smislu odredbe članka 3. stavka 1. Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta („Narodne novine“ 152/11, 151/14 i 95/17- dalje: Pravilnik), prema kojoj „u svrhu izdavanja potvrde o pravu puta, u slučajevima propisanim ovim Pravilnikom, infrastrukturni operator dostavlja HAKOM- u (Agenciji) zahtjev za izdavanje potvrde o pravu puta“ u obvezi Hrvatskoj regulatornoj agenciji za mrežne djelatnosti podnijeti zahtjev za izdavanje potvrde o pravu puta i ako tu obvezu ima, kada mu ona nastaje i dospijeva, odnosno nastaje li i dospijeva li mu ta obveza u trenutku kada je stekao pravo puta?

(3) Je li u smislu članka 8. stavka 4. Pravilnika obveza plaćanja naknade za pravo puta prestaje po samom propisu čim se (i samo ako se) kumulativno ispune uvjeti iz tog propisa: a) da na nekretnini postoji (bude zasnovano) koje drugo pravo; b) da na temelju tog (zasnovanog) prava na nekretnini infrastrukturni operator plaća vlasniku odgovarajuću naknadu za uporabu općeg dobra ili nekretnine (za sve vrste odnosno ukupnu količinu infrastrukture izgrađene na tim nekretninama)?

(4) Nastaje li, odnosno dospijeva li obveza plaćanja naknade za pravo puta stjecanjem tog prava, odnosno stupanjem na snagu Zakona o elektroničkim komunikacijama („Narodne novine“ broj 73/08 – dalje: ZEK)?"

4. Postupajući po navedenom rješenju tužitelj je pozivom na odredbu čl. 382. Zakona o parničnom postupku ("Narodne novine", broj 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 84/08, 123/08, 57/11, 25/13, 89/14 i 70/19 - dalje: ZPP) podnio reviziju zbog pitanja u odnosu na koja mu je revizija dopuštena. Predlaže se prihvatiti reviziju i preinačiti pobijanu presudu prihvaćanjem tužbenog zahtjeva, podredno da ukinu nižestupanjske presude i predmet vrati prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje.

5. U odgovoru na reviziju tuženik osporava njenu osnovanost i predlaže reviziju odbiti kao neosnovanu.

6. Revizija je djelomično osnovana.

7. Predmet spora u ovoj fazi postupka je zahtjev tužitelja za plaćanje naknade za korištenje tužiteljevih nekretnina u razdoblju od 1. siječnja 2008. do 1. siječnja 2017.

8. Nižestupanjski sudovi tužbeni zahtjev temeljen s jedne strane na tvrdnji o stjecanju bez osnove, a podredno na tvrdnji o odgovornosti za štetu, ocijenili su neosnovanim u bitnom uz obrazloženje:

- da je tuženik infrastrukturni operator koji je izgradio elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i povezanu opremu na zemljištu kojim upravlja tuženik i koje je u njegovom vlasništvu, što je HAKOM kao nadležno tijelo na zahtjev tužitelja utvrdio rješenjem od 19. prosinca 2017.;

- da tuženik koristi elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i povezanu opremu na ustrojstvenom području tuženika bez sudskog spora s tužiteljem od 90-tih godina prošlog stoljeća, čime da je na temelju odredbe čl. 28. st. 1. Zakona o elektroničkim komunikacijama ("Narodne novine", broj 73/08 - dalje: ZEK/08), po samom zakonu, stekao pravo puta, dakle, da nekretninu ne koristi bez pravne osnove;

- da je odredbom 29. st. 1. ZEK/08 bilo propisano da se za pravo puta na općem dobru i na nekretninama iz čl. 27. st. 1. toga Zakona plaća naknada na temelju izdane potvrde o pravu puta iz čl. 37. ili 28. toga Zakona, a izračun i visina naknade te način plaćanja naknade propisuju se pravilnikom koje donosi vijeće Hrvatske regulatorne agencije;

- da je navedena odredba izmijenjena Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o elektroničkim komunikacijama ("Narodne novine", broj 90/11 - dalje: ZIDZEK/11) te je propisano: "Za pravo puta na općem dobru i na nekretninama iz članka 27. stavka 1. ovoga Zakona plaća se naknada na temelju izdane potvrde o pravu puta iz članka 28. ovoga Zakona, a izračun i visina naknade te način plaćanja naknade propisuju se pravilnikom koji donosi Vijeće Agencije, pri čemu visina naknade mora predstavljati pravičan razmjer između prava vlasnika nekretnina i interesa operatora elektroničkih komunikacijskih usluga te javnog interesa za razvoj tržišta elektroničkih komunikacija.";

- da je odredba čl. 29. st. 1. ZEK ponovno izmijenjena čl. 15. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o elektroničkim komunikacijama ("Narodne novine", broj 72/17- dalje: ZIDZEK/17) na način da se riječi "naknada na temelju izdane potvrde o pravu puta" zamjenjuje riječima "naknada za pravo puta";

- da je tek stupanjem na snagu ZIDZEK/17 čl. 29. Zakona o elektroničkim komunikacijama ("Narodne novine", broj 73/08, 90/11 - dalje: ZEK/11) propisano da se za pravo puta na općem dobru i na nekretninama iz čl. 27. st. 1. toga Zakona plaća naknada za pravo puta iz čl. 28. toga Zakona, dakle, da do stupanja na snagu ZIDZEK/17, prije izdavanja potvrde o pravu puta, tuženik nije bio u obvezi plaćati naknadu za pravo puta.

8.1. Zaključak o nepostojanju obveze plaćanja naknade prije izdavanja potvrde o pravu puta za razdoblje do 22. srpnja 2017., kao dana stupanja na snagu ZIDZEK/17, nižestupanjski sudovi nastavno obrazlažu shvaćanjem da Pravilnik o potvrdi i naknadi za pravo puta ("Narodne novine", broj 31/09, 89/10, 152/11, 151/14 i 95/17) propisuje da obveza plaćanja naknade za pravo puta, sukladno odredbama Zakona o elektroničkim komunikacijama, nastaje u trenutku izdavanja / zaprimanja potvrde o pravu puta od strane infrastrukturnog operatora. Dakle, da nije postojala obveza tuženika za plaćanje naknade.

8.2. Nadalje smatraju nižestupanjski sudovi da nisu ostvarene ni pretpostavke odgovornosti za štetu, jer se s obzirom na mogućnost, a ne i obvezu tuženika da podnese zahtjev za izdavanje potvrde o pravu puta, propuštanje podnošenja zahtjeva ne može smatrati protupravnim.

9. Pravilno je zaključivanje nižestupanjskih sudova da tuženik nekretnine tužitelja nije koristio bez pravne osnove, jer ih je koristio na temelju prava puta koje je stekao po samom zakonu na temelju odredbe čl. 28. st. 1. alineja 2. ZEK/08.

10. Pravilno je i zaključivanje nižestupanjskih sudova da propuštanje tuženika da podnese zahtjev za izdavanje potvrde o pravu puta, s obzirom da je odredbama ZEK/08 propisana tek mogućnost, a ne i obveza tuženika na podnošenje takvog zahtjeva, ne predstavlja protupravno propuštanje.

11. Međutim, nije prihvatljivo zaključivanje nižestupanjskih sudova da je stupanjem na snagu ZIDZEK/17 u bitnom izmijenjena odredba o obvezi plaćanja naknade za pravo puta, do kada da nije postojala obveza tuženika za plaćanje naknade.

12. Naime, ustavno pravilo, sadržano u čl. 48. st. 1. Ustava RH, opće je naravi i propisuje jamstvo prava vlasništva, dok ustavno pravilo, sadržano u čl. 50. st. 1. Ustava Republike Hrvatske, uređuje oduzimanje, odnosno ograničavanje vlasništva koje se neće smatrati ustavnopravno nedopuštenim ako je propisano zakonom, ako je u interesu Republike Hrvatske i ako je za tako oduzeto, odnosno ograničeno vlasništvo osigurana i isplaćena naknada u tržišnoj vrijednosti oduzete, odnosno ograničene imovine. Ta ustavna odredba dopušta miješanje države u pravo vlasništva u interesu Republike Hrvatske u općem interesu, pa je opće dobro u smislu čl. 48. st. 2. Ustava temelj ograničenja koja se nameću vlasniku i ono ujedno postavlja granice do kojih ta ograničenja smiju biti nametnuta. Ograničenja vlasničkih prava ne smiju ići dalje nego što je to potrebno za postizanje legitimnog cilja koji se zakonskom mjerom nastoji postići. U čl. 50. st. 2. Ustav, daje zakonodavcu ovlast da zakonom ograničava vlasnička prava bez obveze isplate bilo kakve naknade samo "iznimno", nužnim mjerama koje se moraju poduzeti radi zaštite zajedničkih vrijednosti društvene zajednice, a njegovo postojanje mora se dokazivati u svakom pojedinom slučaju. Miješanje u pravo vlasništvo mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju (usporedi odluku Ustavnog suda broj: U-I-763/2009 i dr. od 30. ožujka 2011.).

12.1. Pravo vlasništva može, u interesu Republike Hrvatske, biti zakonom oduzeto (potpuno izvlaštenje) ili ograničeno osnivanjem za drugoga nekog prava glede vlasnikove stvari (nepotpuno izvlaštenje), u kojem slučaju vlasnik ima pravo na naknadu prema propisima o izvlaštenju (čl. 33. st. 1. ZVDSP-a).

12.2. Odredbom čl. 3. ZEK-a zakonodavac je za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu/mrežu, a i obavljanje djelatnosti elektroničkih komunikacijskih mreža/usluga utvrdio da su od interesa za Republiku Hrvatsku i da je pravo puta u propisanom sadržaju ovlasti (ovlaštenja) subjektivno pravo infrastrukturnog operatora (čl. 2. st. 1. t. 17. ZEK-a) koje on stječe po samom zakonu (ex lege) ispunjenjem zakonskih pretpostavki (čl. 28. st. 1. podst. 1. i 2. ZEK-a), te da je ono teret nekretnine na kojoj je izgrađena elektronička komunikacijska infrastruktura i druga povezana oprema (čl. 2. st. 1. t. 47. ZEK-a), a i da je infrastrukturni operator za pravo puta u obvezi plaćati upravitelju općeg dobra/vlasniku nekretnine naknadu za pravo puta, te da je upravitelj općeg dobra/vlasnik nekretnine u obvezi infrastrukturnom operatoru omogućiti ostvarivanje prava puta (čl. 28. st. 4. ZEK-a).Takvo zakonsko ograničenje prava vlasništva u općem interesu (u cilju ostvarenja općeg dobra - digitalnog društva) ustavnopravno je dopušteno jer je za ograničenje vlasništva vlasniku (upravitelju općeg dobra) osigurana naknada u iznosu za koji je zbog tog ograničenja umanjena tržišna vrijednost nekretnine (čl. 50. st. 1. Ustava). Stoga vlasnik za ograničenje svog vlasništva, odnosno za ispunjenje zahtjeva ove mjere da doprinese ostvarenju općeg dobra, ima pravo na naknadu od trenutka davanja tog doprinosa (ograničenja prava vlasništva), odnosno od trenutka u kojemu je pravo puta na njegovim nekretninama nastalo u korist infrastrukturnog operatora na temelju zakonskih pretpostavki (čl. 28. st. 1. podst. 1. i 2. ZEK-a).

13. U obrazloženju Prijedloga ZEK-a, s Konačnim prijedlogom zakona, broj: P.Z.E. 96 (dalje: KPZ-ZEK/08), na temelju kojeg je na 5. sjednici Hrvatskog sabora 19. lipnja 2008., donesen Zakon o elektroničkim komunikacijama ("Narodne novine", broj 73/08.), u dijelu u kojem se obrazlaže o pravu puta, nisu navedeni razlozi iz kojih bi se zaključilo da je pravo puta nužna mjera koja je poduzeta u javnom interesu radi zaštite zajedničkih vrijednosti zajednice, odnosno da nisu postojala druga blaža sredstva (mjere) za ostvarenje cilja koji se pravom puta nastojao postići. Time je postignuta jednakost u sadržaju zakonske mjere, a i postignuta je materijalna jednakost između vlasnika i upravitelja općeg dobra i ispunjen je zahtjev socijalne države da se uspostavi i održava pravedan socijalni poredak, a i adresatima mjere (upraviteljima općih dobara) nije nametnut prekomjeran (ustavno nedopušten) teret.

13.1. Prema odredbi čl. 29. ZEK/14, koji je bio na snazi do 21. srpnja 2017., za pravo puta plaća se naknada na temelju izdane potvrde o pravu puta iz čl. 28. ZEK/14, a izračun i visina naknade te način plaćanja naknade propisuju se pravilnikom koji donosi Vijeće Agencije, pri čemu je određeno da visina naknade mora predstavljati pravičan razmjer između prava vlasnika nekretnina i interesa operatora elektroničkih komunikacijskih usluga te javnog interesa za razvoj tržišta elektroničkih komunikacija.

13.2. U obrazloženju Prijedloga ZIDZEK/17 predlagatelj te zakonske izmjene nije prihvatio primjedbe ovlaštenih operatera u odnosu na izmjene čl. 29. st. 1. ZEK-a, uz obrazloženje da "Odredbom izmijenjenog čl. 29. st. 1. Zakona o elektroničkim komunikacijama jasnije je propisano da stjecanjem prava puta na temelju zakona (ex lege) nastaje i obveza plaćanja naknade za pravo put." Dakle, predlagatelj zakona je i time potvrdio da je već i ranijim odredbama ZEK-a/08 bila propisana obveza plaćanja naknade na temelju prava puta na temelju zakona, pri čemu postojanje potvrde o pravu puta nije bilo od odlučnog značenja.

14. Odredbom čl. 6. st. 7. Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta ("Narodne novine", broj 152/11 - dalje: Pravilnik/11), određeno je da obveza plaćanja naknade za pravo puta započinje danom stjecanja prava puta, odnosno stupanjem na snagu ZEK/08 tj. 1. srpnja 2008.

14.1. Odredbom čl. 5. st. 1. i 2. Pravilnika ("Narodne novine", broj 151/14 , prema kojoj upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine može pred HAKOM-om pokrenuti postupak utvrđivanja infrastrukturnog operatora za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu na nekretninama iz čl. 2. st. 1., pri čemu ima pravo odabrati hoće li se visina naknade za pravo puta odrediti na način kako je to određeno st. 1. ili 5. čl. 7. ovog Pravilnika, a po utvrđivanju infrastrukturnog operatora temeljem čl. 2. ovog Pravilnika i visine naknade za pravo puta, HAKOM će izdati potvrdu o pravu puta infrastrukturnom operatoru.

14.2. Odredbom čl. 29. st. 1. ZEK, izmijenjenog čl. 15. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o elektroničkim komunikacijama ("Narodne novine", broj 72/17 - dalje: ZIDZEK), prema kojem se plaća naknada za pravo puta, a izračun i visina naknade a način plaćanja naknade nije izmijenjen. Odredbom čl. 15. ZIDZEK, izmijenjenog čl. 4. st. 3. Pravilnika/17), infrastrukturni operator obvezan je bez odgode obavijestiti vlasnika nekretnine, odnosno upravitelja općeg dobra o izdanoj potvrdi o pravu puta i obvezi plaćanja naknade te započeti plaćati naknadu za pravo puta.

14.3. Odredbom čl. 5. st. 1., 2. i 5. Pravilnika/17, prema kojoj upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine može pred HAKOM-om pokrenuti postupak utvrđivanja infrastrukturnog operatora te visine naknade za pravo puta a u tom postupku ne izdaje se potvrda o pravu puta infrastrukturnom operatoru.

15. Pravo puta je pravo infrastrukturnog operatora (čl. 2. st. 1. t. 21. i čl. 28. st. 1. ZEK-a) i zakonski je teret nekretnine (čl. 2. st. 1. t. 52. ZEK i čl. 28. st. 1. ZEK-a). Ispunjenjem pretpostavki iz čl. 28. st. 1. ZEK-a pravo puta tereti nekretnine (opće dobro) u odnosu na koju su te pretpostavke ispunjene i od tada je vlasnik takve nekretnine (upravitelj općeg dobra) obvezan omogućiti infrastrukturnom operatoru ostvarivanje tog prava (čl. 28. st. 4. ZEK-a). Stoga, trenutkom ispunjenja tih zakonskih pretpostavki, vlasnikova prava na takvoj nekretnini zakonski su ograničena (osnivanjem prava puta u korist infrastrukturnog operatora). Tim istim trenutkom je i upravitelju općeg dobra umanjena mjera korištenja općeg dobra. Zbog tog zakonskog ograničenja prava vlasništva (umanjenja mjere korištenje općeg dobra), trenutkom ograničenja (umanjenja), vlasnik (upravitelj općeg dobra) stječe (ima) pravo na naknadu (naknadu za pravo puta), a infrastrukturni operator obvezu njemu tu naknadu platiti u ispunjenju citirane zakonske obveze. Stoga se u ovom slučaju ne radi o naknadi štete, niti stjecanju bez osnove, a niti naknadi za korištenje tuđe stvari.

15.1. Cijene naknade za pravo puta propisane određene su Pravilnikom koji donosi Vijeće (Agencije) predstavljaju propisom određenu (procijenjenu) tržišnu vrijednost ograničenja prava vlasništva (miješanja države u vlasništvo) pa će vlasnik u smislu čl. 33. st. 1. ZVDSP-a imati pravo na (visinu) naknade u skladu s tim podzakonskim propisom. Infrastrukturnom operatoru, prije primitka potvrde o pravu puta ili rješenja Agencije, po logici stvari su poznate činjenice o vrstama i površinama nekretnina koje koristi za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu, odnosno o količini ove infrastrukture izgrađene na tim nekretninama, zbog toga što je tu infrastrukturu na njima izgradio i nju koristi, zbog čega mu ne može biti nepoznata visina obveze koja se izračunava prema tim njemu poznatim činjenicama (vrstama i površinama nekretnina koje koristi za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu) i propisanim cijenama.

15.2. Stoga je i po ovome sudu pogrešan zaključak nižestupanjskih sudova da se infrastrukturni operator (tuženik) „upoznaje“ sa svojom obvezom (visinom novčane obveze) izdavanjem potvrde o pravu puta pa da bi bio u obvezi plaćati naknadu za pravo puta samo za razdoblje nakon izdavanja potvrde o pravu puta, kada je s tom obvezom upoznat. Prema ovome sudu, kako to pravilno i navodi tužitelj, obveza naknade za pravo puta, koja je tuženiku poznata u svakom trenutku, se potvrdom o pravu puta tek formalizira (potvrđuje). To stoga što prema odredbama ZEK-a o pravu puta (čl. 31. st. 1. i st. 2. podstavci 1. i 2. u vezi s čl. 28. st. 1. podstavkom 1. i 2.) infrastrukturni operator na temelju općeg ovlaštenja ima pravo puta, odnosno ima pravo koristiti (upotrebljavati) elektroničku komunikacijsku infrastrukturu koju je izgradio na tuđim nekretninama od trenutka ispunjenja zakonskih pretpostavki (uvjeta) stjecanja tog prava, bez pribavljanja posebnog ovlaštenja. Ovo pravo iz općeg ovlaštenja (pravo puta) infrastrukturnog operatora ne ovisi o upravnom aktu upravnog državnog regulatornog tijela (Agencije), odnosno on ga ima i bez takvog akta, zbog toga što se od njega (kao pružatelja elektroničkih komunikacijskih mreža/usluga) ne može zahtijevati da ishodi izričitu dozvolu ni bilo koji drugi upravni akt od državnog regulatornog tijela prije početka korištenja prava koja proizlaze iz tog ovlaštenja (točka 8. i čl. 3. t. 2. Direktive o ovlaštenju u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, „Službeni list Europske unije“ L 108/21 od 24. travnja 2002., dalje: Direktiva o ovlaštenju), već mu se za to pravo tek daje potvrda (potvrda o pravu puta) koja sama po sebi ne predstavlja dodjelu prava (točka 25. Direktive o ovlaštenju i čl. 28. st. 2. ZEK-a).

16. Prema tome, ako pravo puta (kao pravo iz općeg ovlaštenja) ne ovisi o upravnom aktu Agencije, odnosno ne nastaje takvim aktom, već nastaje po samom zakonu ispunjenjem pretpostavki stjecanja tog prava, a za koje se izdaje potvrda kojom se ono potvrđuje, onda i obveza infrastrukturnog operatora, plaćanja naknadu za pravo puta ne ovisi o upravnom aktu Agencije, odnosno ne nastaje takvim aktom, već nastaje po samom zakonu u trenutku nastanka prava puta i potvrdom kojom se pravo puta potvrđuje, potvrđuje se i ta obveza, dakle, u toj situaciji se radi o ispunjenju zakonske obveze plaćanja naknade za stečeno pravo puta.

16.1. Kako, prava iz općeg ovlaštenja (tako i pravo puta) ne ovise o upravnom aktu upravnog državnog regulatornog tijela (Agencije), odnosno ta prava pružatelj elektroničkih komunikacijskih mreža/usluga ima i bez takvog akta, zbog toga što se od njega ne može zahtijevati da ishodi izričitu dozvolu ni bilo koji drugi upravni akt od državnog regulatornog tijela prije početka korištenja prava koja proizlaze iz tog ovlaštenja (točka 8. i članak 3. točka 2. Direktive o ovlaštenju), već mu se za ta prava tek daju potvrde koje same po sebi ne predstavljaju dodjelu prava, tada o njima ne može ovisiti niti bilo koje pravo iz općeg ovlaštenja (točka 25. Direktive o ovlaštenju). U skladu s normama Direktive o ovlaštenju zakonodavac je i propisao da upravno tijelo (Agencija) infrastrukturnom operatoru izdaje potvrdu o pravu puta kada su zakonske pretpostavke prava puta ispunjene (čl. 28. st. 2. ZEK-a), te stoga ta "potvrda" i po ovome sudu predstavlja „obrazac“ čiji je postupak izdavanja, oblik i sadržaj propisan podzakonskim propisom-pravilnikom (čl. 29. st. 3. ZEK-a). Prema tome, prava i obveze iz pravnog odnosa prava puta (pravo puta i obveza plaćanja naknade za to pravo) nastaju istovremeno po samom zakonu (ex lege) te se potvrdom o pravu puta (obrascem kojemu je postupak izdavanja, oblik i sadržaj propisan) ta prava i obveze tek utvrđuju (deklariraju).

16.2. Pravilno tužitelj u reviziji tvrdi da potvrda o pravu puta nije pojedinačna odluka kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari niti upravni akt u smislu čl. 3. st. 1. podst. 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 20/10, 143/12., 152/14., 94/16. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske i 29/17 - dalje: ZUS), jer je upravni akt pojedinačna odluka kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari (čl. 3. st. 1. t. 1. ZUS), dok je akt uprave formalizirana upravna radnja javnopravnog tijela kojom to tijelo ne odlučuje o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u postupku, već potvrđuje činjenice (potvrdom o činjenicama) o kojima vodi službenu evidenciju u smislu čl. 159. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj 47/09 - dalje: ZUP) odnosno o kojima ne vodi službenu evidenciju u smislu čl. 160. st. 1. ZUP.

16.3. Imajući u vidu navedeno, potvrdu o pravu puta ne treba smatrati upravnim aktom, već rješenje Agencije doneseno u upravnom postupku utvrđivanja infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta treba smatrati deklaratornim upravnim aktom kojim se pravni odnos prava puta, sa svim pravima i obvezama iz tog odnosa, utvrđuje s učinkom ex tunc (od trenutka kada je po samom zakonu nastao). Tumačenje o deklaratornom učinku rješenja Agencije u skladu je i s njezinom nadležnosti (da u upravnom postupku utvrđuje infrastrukturnog operatora na općem dobru i nekretninama drugih osoba te visinu naknade za pravo puta (čl. 12. st. 1. t. 11. ZEK), a i s zakonskim određenjem da je upravni postupak u kojem se takvo rješenje donosi: postupak „utvrđivanja infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta“ (čl. 28. st. 6. ZEK). Osim toga i iz sadržaja izreke takvog rješenja proizlazi da je ono deklaratorno, a obveza infrastrukturnom operatoru da plati naknadu za pravo puta tom rješenju ne daje obilježje konstitutivnog akta, zbog toga što je ta obveza nastala po samom zakonu od njegovog stupanja na pravnu snagu, već mu daje obilježje ovršnog naslova jer tim dijelom rješenja, utvrđeni pravni odnos, (postojeći po samom zakonu), može se provesti u praksi.

17. Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta ("Narodne novine", broj 95/17 - dalje: Pravilnik/17), stupio je na snagu 30. rujna 2017., kada je upravni postupak utvrđivanja infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta pokrenut na temelju zahtjeva stranke odnosno upravitelja općeg dobra ili vlasnika nekretnina, pa je Agencija rješenjem utvrdila infrastrukturnog operatora, količinu i vrstu izgrađene elektroničke komunikacijske infrastrukture te visinu godišnje naknade za pravo puta za razdoblje od zaprimanja zahtjeva, a u tom slučaju se prema odredbi čl. 5. tog Pravilnika ne izdaje potvrda o pravu puta, već se donosi rješenje (deklaratornog učinka).

18. Imajući u vidi izneseno proizlazi da obveza plaćanja naknade za pravo puta proizlazi iz jasne i određene odredbe čl. 28. ZEK/08 ali i čl. 28. st. 4. ZEK/11, prema kojoj je infrastrukturni operator obvezan plaćati upravitelju općeg dobra ili vlasniku nekretnine naknadu za pravo puta, a upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine obvezan je infrastrukturnom operatoru omogućiti ostvarivanje prava puta. Odredba čl. 29. st. 1. ZEK-a, kojom je uređeno određivanje naknade u upravnom postupku i parametri za određivanje te naknade, predstavlja tek provedbenu odredbu razrađenu Pravilnikom/11, koja ne isključuje načelnu obvezu plaćanja naknade za pravo puta propisanu čl. 28. st. 4. ZEK/11 za razdoblje koje prethodi donošenju potvrde o pravu puta, a visina te naknade izvan upravnog postupka uređuje se nagodbom sklopljenom između stranaka, odnosno u sudskom postupku pokrenutom tužbom radi ispunjenja zakonske obveze infrastrukturnog operatera, a prema parametrima kroje propisuje odredba čl. 29. st. 1. ZEK/11.

18.1. Dakle, činjenica da pravni odnos prava puta nije potvrđen (formaliziran) i što nije izdana potvrda o pravu puta i utvrđena visina obveze tuženika za stečeno pravo puta, ne znači da obveza tuženika nije nastala, odnosno da nastaje tek izdavanjem potvrde o pravu puta. Stoga odredba čl. 29. st. 1. ZEK/11 nije norma mjerodavna za gramatičko tumačenje nastanka obveze plaćanja naknade za pravo puta odnosno nema nikakvog normativnog utjecaja na tu obvezu, već je to odredba čl. 28. st. 4. ZEK-a, prema kojoj je infrastrukturni operator obvezan plaćati vlasniku nekretnine (upravitelju općeg dobra) naknadu za pravo puta za to što mu je vlasnik (upravitelj općeg dobra) u obvezi omogućiti ostvarivanje prava puta.

19. Prema odredbi čl. 3. st. 1. Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta ("Narodne novine", broj 152/11 do 95/17) (ranije: Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta - "Narodne novine", broj 31/09 i 89/10) (dalje u ovom dijelu teksta: Pravilnik), „u svrhu izdavanja potvrde o pravu puta, u slučajevima propisanim ovim Pravilnikom, infrastrukturni operator "dostavlja" HAKOM-u (Agenciji) "zahtjev za izdavanje potvrde o pravu puta“. Ta odredba samo ovlašćuje adresata (ovdje infrastrukturnog operatora-tuženika), da dostavi HAKOM zahtjev za izdavane potvrde o pravu puta, te se radi o odredbi koja daje mogućnost izbora operateru u ponašanju navedenog zahtjeva jer se njom ne propisuje da on "mora podnijeti i li da dužan u nekom roku" podnijeti zahtjev isl. Prema sadržaju te odredbe, ona po svom sadržaju nije kogentna norma jer infrastrukturni operator "dostavlja" Agenciji zahtjev za izdavanje potvrde o pravu puta, u smislu odredbe čl. 3. st. 1. Pravilnika, te se stoga radi o njegovu pravu (ne i obvezi) da podnese "dostavi" Agenciji zahtjev za izdavanje potvrde o pravu puta.

20. Prema tome, iako postoji pravo tuženika da "dostavi" Agenciji navedeni zahtjev, neovisno o tome što ono (pravo puta) nastaje u trenutku ispunjenja pretpostavki stjecanja prava puta, pogrešan je zaključak tužitelja da je infrastrukturni operator, u smislu čl. 3. st. 1. Pravilnika, u obvezi Agenciji podnijeti zahtjev za izdavanje potvrde o pravu puta jer on to nije dužan učiniti, a to ne opravdava ni već iznesena argumentacija o istodobnom (ex lege) nastanku prava puta i obveze plaćanja naknade za pravo puta, jer iako infrastrukturni operator stječe pravo puta i na temelju tog svog prava koristi tuđu nekretninu i time još stječe dobit na tržištu elektroničkih komunikacijskih usluga, on, iako je od tog trenutka u obvezi plaćati naknadu za pravo puta, istovremeno nije i u obvezi podnijeti zahtjev Agenciji da mu se ta obveza potvrdom o pravu puta utvrdi (formalizira).

21. U ovom slučaju tuženik je stekao pravo puta stupanjem na snagu ZEK/08 (1. srpnja 2008.) pa neovisno od toga što nije bio u obvezi podnijeti zahtjev Agenciji za izdavanje potvrde o pravu puta do trenutka kada je ta njegova obveza (podzakonskim) propisom uređena (stupanjem na snagu Pravilnika/09., 19. ožujka 2009.), budući da tuženik taj zahtjev Agenciji nije podnio, zbog čega se nije utvrdila njegova obveza da vlasniku (tužitelju) plaća naknadu za pravo puta ne znači da tuženik istovremeno od stjecanja navedenog prava puta nije u obvezi plaćati naknadu tužitelju, jer je i tužitelj istog dana kada je tuženik stekao pravo puta stekao pravo na naknadu zbog ograničenja njegova prava vlasništva, koje pravo tužitelj ima na temelju samog zakona. Stoga se u ovom slučaju u danim okolnostima radi o ispunjenju zakonom propisane obveze, a ne o pravu na naknadu štete, niti o stjecaju bez osnove ili naknadi za korištenje tuđe stvari.

22. Iz navedenih razloga za odgovornost tuženika za zatraženu naknadu zbog ograničenja njegova prava vlasništva tužitelju, ni po ovom sudu, nije odlučno pravo tužitelja da kod Agencije pokrene postupak utvrđivanja infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta u kojemu bi se utvrdila obveza tuženika. Ovo zbog toga, što zbog pasivnosti vjerovnika dužnik ne može steći pravo činiti ono što je u suprotnosti s pravom jer nitko ne treba imati koristi od svog nedjela-nepostupanja. Stoga propuštanje-pasivnost i tužitelja i tuženika da se koriste svojim pravom da kod Agencije pokrenu postupak utvrđivanja infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta, ne znači da na strani tuženika nije nastala obveza plaćanja naknade od trenutka stjecanja navedenog prava tuženika u ispunjenju njegove zakonom propisne obveze plaćanja navedene naknade.

23. Nadalje prema čl. 1. Protokola broj 1. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („Narodne novine“, MU broj 18/97, 6/99, 14/02, 13/03, 9/05, 1/06 i 2/10 - dalje: Konvencija) svaka fizička ili pravna osoba ima pravo na mirno uživanje svog vlasništva, i nitko se ne smije lišiti svog vlasništva, osim u javnom interesu, i to samo uz uvjete predviđene zakonom i općim načelima međunarodnog prava.

23.1. Radi ocjene je li navedenim postupanjem tuženika u konkretnom slučaju došlo do povrede prava na mirno uživanje vlasništva tužitelja (pri čemu je konvencijski pojam vlasništva neovisan o službenoj kategorizaciji u nacionalnom pravu), odnosno je li obveza tuženika na plaćanje tužitelju naknade za pravo puta dovodi do povrede prava tuženika na mirno uživanje vlasništva, nužno je provesti test razmjernosti.

23.2. Prije svega zaključiti je da s jedne strane polaganje, od strane tuženika, i korištenje elektroničke komunikacijske infrastrukture na nekretninama u vlasništvu ili pod upravljanjem tužitelja, predstavlja miješanje u pravo tužitelja na mirno uživanje njegovog vlasništva. Kod činjenice da je tuženik ex lege infrastrukturni operator (predmnjeva iz čl. 27. st. 1. i čl. 28. st. 1. ZEK), to ovaj sud ocjenjuje da je miješanje u mirno uživanje imovine tužitelja zakonito. Obveza da se plaća naknada za to pravo puta, samo po sebi ne može se smatrati protivnom čl. 1. Protokola br. 1, jer ni proračun općina i gradova nije neograničen i njime treba pažljivo gospodariti, slijedom čega potraživanje a potom i obvezivanje na naknadu za pravo puta tuženika tužitelju teži legitimnom cilju.

23.3. U svakom predmetu koji uključuje eventualnu povredu čl. 1. Protokola br. 1, sud mora utvrditi je li zbog utvrđenog miješanja neka osoba morala snositi nerazmjeran i prekomjeran teret. Meritum spora je pitanje isplate naknade za pravo puta u razdoblju u kojem nije egzistiralo rješenje HAKOM-a o visini te naknade. Tužitelj nije imao legitimaciju podnijeti zahtjev za izdavanje potvrde o pravu puta već je to pravo tuženika. Pravo tuženika podrazumijeva i odgovornost za njegovo izvršavanje, pa tako i u smislu obveze da HAKOM-u dostavi podatke o elektroničkoj komunikacijskoj infrastrukturi kao i obvezu da vlasniku nekretnine, odnosno upravitelju općeg dobra dostavi presliku potvrde o pravu puta i plaća naknadu za pravo puta.

23.4. Imajući u vidu navedene okolnosti konkretnog slučaja, ovaj sud ocjenjuje, da iznos naknade koji bi tuženik trebao platiti tužitelju za pravo puta ne predstavlja nerazmjeran teret za njega odnosno da bi korištenje nekretnine tužitelja s pravom puta tuženika, bez plaćanja odgovarajuće naknade, dovelo do povrede čl. 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju na štetu tužitelja. Ovo stoga, jer tuženik kao infrastrukturni operator ni sam ne dvoji o sebi kao ovlašteniku prava puta, djeluje na digitalnom komunikacijskom tržištu, ostvaruje znatne prihode, dugo godina je koristio resurse gradova i općina bez ikakve obveze plaćanja naknade, a kada je propisana ta obveza, nije poduzeo ni minimum obveznih radnji u svrhu plaćanja naknade (dostava podataka o toj komunikacijskoj infrastrukturi, zahtjev za izdavanje potvrde o pravu puta i dr.), slijedom čega ta njegova obveza plaćanja naknade za pravo puta, zasigurno ne predstavlja prekomjeran teret za tuženika.

24. Prema odredbi čl. 3. ZEK, elektronička komunikacijska infrastruktura, pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, prostorno planiranje, gradnja, održavanje, razvoj i korištenje elektroničkih komunikacijskih mreža, elektroničke komunikacijske infrastrukture i druge povezane opreme te upravljanje i uporaba radiofrekvencijskog spektra, adresnog i brojevnog prostora, kao prirodno ograničenih općih dobara, od interesa su za Republiku Hrvatsku.

25. Pravni temelj korištenja nekretnine tužitelja od strane tuženika je pravo puta a to pravo je i u utuženom razdoblju naplatno a ne besplatno.

26. Stoga jedinstveni odgovor na postavljena pravna pitanja glasi:

26.1. "Nakon što je infrastrukturni operator stekao pravo puta isti ima obvezu vlasniku nekretnine plaćati naknadu za pravo puta po samom zakonu i prije nego mu HAKOM izda potvrdu o pravu puta ili, na zahtjev vlasnika, donese rješenje u postupku utvrđivanja infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta, a ta obvezu nastaje i dospijeva u trenutku stjecanja prava puta odnosno stupanja na snagu ZEK/08 tj. 1. srpnja 2008." (tako i ovaj sud u odluci broj Rev-105/2022 od 10. prosinca 2024., Rev-773/2022 od 10. prosinca 2024., Rev-615/2024-2 od 30. travnja 2024.).

27. Tuženik je tijekom postupka istaknuo prigovor zastare.

27.1. Zastara nastupa kad protekne zakonom određeno vrijeme u kojem je vjerovnik mogao zahtijevati ispunjenje obveze (čl. 214. st. 2. Zakona o obveznim odnosima ("Narodne novine", broj 35/05, 41/08, 125/11, 78/15, 29/18 - dalje: ZOO). Zastara počinje teći prvog dana poslije dana kad je vjerovnik imao pravo zahtijevati ispunjenje obveze, ako zakonom za pojedine slučajeve nije što drugo propisano (čl. 215. st. 1. ZOO).

27.2. Kako je već naprijed izneseno obveza plaćanja naknade za pravo puta nastaje po samom zakonu u smislu čl. 28. st. 1. alineja 2. ZEK/11 od dana stjecanja prava puta, i sukladno odredbi čl. 29. st. 1. ZEK/11 i odredbama Pravilnika, dospijeva godišnje. Ispunjenje te obveze ovlaštenik prava na naplatu naknade može zahtijevati po njenom dospijeću, dakle, po isteku godine na koju se naknada odnosi.

27.3. Tužba u ovoj pravnoj stvari podnesena je 26. listopada 2017. (list 65 do 66 spisa). Stoga je za tražbine koje se odnose na naknadu za pravo puta za 2008. (koja je dospjela 1 siječnja 2009.); za naknadu za 2009. (koja je dospjela 1. siječnja 2010.); za naknadu za 2010. (koja je dospjela 1. siječnja 2011.); i za naknadu za 2011. (koja je dospjela 1. siječnja 2012.); protekao petogodišnji rok iz čl. 225. ZOO, te je u tom dijelu za iznos od ukupno 183.297,52 kn/24.327,76 eur osnovan prigovor zastare.

28. Slijedom iznesenog, kako su nižestupanjski sudovi u tom dijelu pravilno primijenili materijalno pravo kada su ocijenili tužbeni zahtjev neosnovanim, valjalo je na temelju odredbe čl. 393. st. 1. ZPP reviziju u tom dijelu odbiti kao neosnovanu i presuditi kao u izreci presude.

29. Zbog pogrešnog pravnog pristupa o nepostojanju obveze plaćanja naknade prije izdavanje potvrde o pravu puta i time i pogrešne primjene materijalnog prava, činjenično stanje u preostalom dijelu je ostalo nepotpuno utvrđeno u vezi visine naknade za pravo puta, zbog čega nema uvjeta za preinaku nižestupanjskih odluka to je na temelju odredbe čl. 395. st. 2. ZPP valjalo u pobijanom dijelu ukinuti obje nižestupanjske odluke i za navedeni iznos odnosno navedeno razdoblje potraživanja naknade za pravo puta ukinuti obje nižestupanjske odluke i za navedeno predmet vratit prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje (toč. I. izreke ovog rješenja).

30. Zbog neizvjesnog uspjeha stranaka u parnici valjalo je ukinuti i odluku o troškovima postupka koja o njemu ovisi (čl. 154. ZPP) (toč. I. izreke ovog rješenja).

31. Odluka o troškovima postupka u povodu revizije ostavljena je za konačnu odluku (čl. 166. st. 4. ZPP) (toč. II. izreke ovog rješenja).

32. U ponovljenom postupku sud prvog stupnja će vodeći računa o izraženim pravnim shvaćanjima, kao i o odredbama materijalnog prava, osobito onim koje se odnose na visinu naknade za pravo puta, o tužbenom zahtjevu odlučiti novom odlukom, kojom će odlučiti i o troškovima cjelokupnog postupka (čl. 166. st. 3. ZPP).

Zagreb, 20. kolovoza 2025.

Predsjednica vijeća:

Renata Šantek