Poslovni broj: Usž-2422/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća, te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Grada Vukovara, dr. Franje Tuđmana 1, Vukovar (OIB: 50041264710), protiv tuženika Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, Zagreb, Miramarska 22 (OIB: 69608914212), radi odluke o utvrđenoj nepravilnosti dodjele bespovratnih sredstava, odlučujući o žalbi tuženika protiv presude Upravnog suda u Osijeku, poslovni broj: 1 Us I 674/2022-13 od 14. ožujka 2024., na sjednici vijeća održanoj 6. kolovoza 2025.

p r e s u d i o  j e

Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Osijeku, poslovni broj: 1 Us I 674/2022-13 od 14. ožujka 2024.

Obrazloženje

1. Osporenom presudom prvostupanjskog upravnog suda poništava se rješenje Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, KLASA: UP/I-910-04/19- 02/896, URBROJ: 538-05-3-2-1/638-22-9 od 16. svibnja 2022., usvaja se prigovor tužitelja i poništava se odluka Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije, KLASA: 910-01/14-01/85, URBROJ: 358-04-19-2113 od 21. studenoga 2019., te se odbija zahtjev tuženika za naknadu troškova upravnog spora.

2. Navedenim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužitelja izjavljen na postupanje Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije (SAFU) povodom Odluke o utvrđenoj nepravilnosti (IRROI) KLASA: 910-01/14-01/85, URBROJ: 358-04-19-21 13 od 21. studenog 2019. godine.

3. Tuženik nepravilnost tužitelja nalazi u činjenici što je u točki 4.2. dokumentacije o nabavi od ponuditelja zahtijevao popis ugovora o uslugama kojim se dokazuje da je u traženom razdoblju izvršio jedan ugovor o uslugama te što je, iako je tužitelj proveo postupak jednostavne nabave, po stavu SAFU-a bio obvezan poštivati načela javne nabave iz članka 4. stavka 1. Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine", broj: 120/2016, 114/2022, dalje: ZJN) te voditi računa o činjenici da uvjete sposobnosti ne propiše na stroži način od onog predviđenog za postupke nabava provedenih prema odredbama tog zakona.

4. Sud prvog stupnja u pobijanoj presudi nije našao osnovanosti za utvrđenje takve povrede zbog čega je poništio rješenje tuženika i rješenja SAFU-a.

5. U pravodobnoj i opsežnoj žalbi, u kojoj ponavlja navode odgovora na tužbu, tuženik, pozivajući se na brojne ovosudne presude i praksu Europskog suda, ovakvu presudu pobija zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava.

5.a. U žalbi navodi da se, u konkretnom slučaju, radi o postupku jednostavne nabave u smislu članka 12. stavka 1. ZJN-a te je odredbom članka 15. stavka 2. ZJN-a propisano da pravila, uvjete i postupke jednostavne nabave utvrđuje naručitelj općim aktom, uzimajući u obzir načela javne nabave. Međutim, načela javne nabave treba promatrati u smislu da konkretna postupanja ne izlaze izvan okvira koja postavljaju načela. S obzirom da se ovdje radi o postupku jednostavne javne nabave, tužitelj je svoje postupanje propisao člankom 1. stavkom 3. Pravilnika o jednostavnoj nabavi, KLASA: 011-01/17-01/3, URBROJ: 2196/01-01-17-6. od 7. srpnja 2017. ("Službeni vjesnik Grada Vukovara", br. 8/17, u nastavku teksta: Pravilnik) u kojem je naveo da je u provedbi postupaka nabave, osim ovog Pravilnika, obvezno primjenjivati i druge važeće zakonske i podzakonske akte, koji se odnose na pojedini predmet nabave, opće i posebne akte Grada Vukovara te voditi računa o načelima javne nabave i mogućnosti primjene elektroničkih sredstava komunikacije. Iz navedenoga jasno proizlazi da je u provedbi postupaka jednostavne nabave tužitelj bio obvezan poštovati načela javne nabave. Ističe kako tužitelj u dokumentaciji za javnu nabavu (dalje:DZN) nije definirao što će se smatrati „sličnim" poslovima te da je potrebno uzeti u obzir širi opseg pojma „sličan" predmetu nabave. Za zadovoljenje tehničke i stručne sposobnosti, u ovom konkretnom slučaju, bilo je potrebno dokazati, u bitnome, da su uredno izvršene usluge iste ili slične predmetu nabave putem ugovora, pri čemu tužitelj nije definirao što će smatrati uslugama sličnim predmetu nabave niti je isto izrijekom propisao u DZN-u. Dakle, s obzirom da tužitelj nije sam odredio koje bi se usluge smatrale sličnim predmetu nabave, bio je dužan ocijeniti dostavljene reference i utvrditi radi li se pritom o sličnim uslugama, pri čemu se uzima u obzir konkretan predmet nabave te omogućuje odgovarajuća razina tržišnog nadmetanja, a sve kako bi se izbjeglo tumačenje pojma „sličnih usluga" na način koji bi od ponuditelja zahtijevao da iskustvo dokazuje identičnim uslugama, kao što su one koje su predmet konkretnog postupka nabave, vodeći ipak računa o tome da gospodarski subjekt ima dovoljnu razinu iskustva za izvršenje ugovora o nabavi. Smatra da je propisivanjem dokazivanja kriterija tehničke i stručne sposobnosti popisom izvršenih ugovora, a ne popisom izvršenih usluga, tužitelj prekršio pravila javne nabave iz članka 4. ZJN-a. te da je bitno u ovom konkretnom slučaju uzeti u obzir mogućnost da su potencijalni ponuditelji bili odvraćeni od podnošenja ponuda upravo iz razloga što su temeljem DZN-a, bili dužni dokazati tehničku i stručnu sposobnost dostavljanjem popisa izvršenih ugovora o obavljenim uslugama na istim ili sličnim poslovima. Čak štoviše, upravo je ponuditelj koji je dostavio takav dokaz, a koji uključuje poslove brendiranja za jedinice lokalne samouprave, bio je odbijen. Osporava zaključak suda da u kontekstu dokazivanja tehničke i stručne sposobnosti termini izvršiti ugovor i obaviti ugovornu obvezu jednakovrijedni pri čemu se poziva na odredbe Zakona o obveznim odnosima glede eventualnih raznih usluga koje može pokrivati jedan ugovor i vremena kada se ugovor smatra izvršenim. Naposljetku tuženik, zaključuje da je tužitelj, u svrhu poštivanja načela javne nabave, a kako bi postigao veću razinu nadmetanja, svakako trebao uvjet tehničke i stručne sposobnosti raspisati na način da isti ne uzrokuje odvraćajući učinak na potencijalne ponuditelje, čime bi bila postignuta i sama svrha provođenja postupka nabave, a to je konkurentno nadmetanje sa ciljem odabira najboljeg ponuditelja i najkvalitetnije ponude. Vezano za gore spomenute navode suda, također tuženik ističe važnu značajku, a to je da propisivanje uvjeta tehničke i stručne sposobnosti treba biti razmjerno predmetu nabave. Uzimajući u obzir da se radi o postupku jednostavne nabave procijenjene vrijednosti 105.000,00 HRK bez PDV-a, svakako je tužitelj trebao razmotriti tržište koje može odgovoriti na njegove zahtjeve iz DZN-a. Prilikom propisivanja kriterija tehničke i stručne sposobnosti, tužitelj ni u kojem slučaju nije smio nametnuti strože ograničenje od onog propisanog ZJN­om, nerazmjerno predmetu nabave te svojim postupkom isključiti potencijalne ponuditelje koji isti uvjet nisu mogli dokazati popisom izvršenih ugovora, jer su svoje odnose uređivali na drugi način, pri čemu su narušena načela javne nabave. U nastavku se poziva na stavove iz europske sudske prakse i predlaže, povodom žalbe, poništiti presudu i odbiti tužbeni zahtjev.

6. U odgovoru na žalbu, tužitelj se u cijelosti protivi navodima žalbe i dalje smatra neutemeljenim odluku SAFU-a. Ukazuje na to da tuženik žalbu podnosi zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava, ali u žalbi nigdje ne navodi u čemu se sastoji bitna povreda pravila sudskog postupka niti obrazlaže u čemu je činjenično stanje pogrešno i nepotpuno utvrđeno, već se žalba svodi na neslaganje sa tumačenjem materijalnog prava izraženog u presudi. Tuženik u žalbi širi granice nepravilnosti na propuštanje tužitelja da u DZN-u propiše što se ima smatrati uslugama sličnim predmetu nabave kao i na postupanja tužitelja u pregledu i ocjeni ponuda, a što nije predmet utvrđene nepravilnosti i određene financijske korekcije te je irelevantno u predmetnom sporu. Čak i kada bi isto i bilo relevantno u predmetnom sporu, navodi tuženika su potpuno neutemeljeni jer je iz DZN-a razvidno kako je tužitelj jasno izrekom propisao što se smatra sličnim predmetu nabave. (Točka 4.2 DZN propisuje- Ugovorom o uslugama na istim ili sličnim poslovima smatraju se izrada projekta brend strategije i/ili brendiranje jedinica lokalne i/ili regionalne samouprave, regije ili države), a iz zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda kako je drugi ponuditelj (Studio Redizajn d.o.o.) odbijen jer njegove reference sadržajno ne odgovaraju traženom odnosno ne predstavljaju izradu brend strategije niti brendiranje (1. referenca je promidžba i vidljivost projekta, 2. referenca je izrada promo materijala), što je i obrazloženo zapisnikom o pregledu i ocjeni ponuda. Nadalje, vezano za navodno kršenje načela javne nabave iz članka 4. ZJN-a, u provedenom postupku jednostavne nabave, ističe da je uzimanje u obzir načela javne nabave u postupcima jednostavne nabave propisano člankom 15. st.2. ZJN 2016, a koja odredba glasi: "Pravila, uvjete i postupke jednostavne nabave utvrđuje naručitelj općim aktom, uzimajući u obzir načela javne nabave te mogućnost primjene elektroničkih sredstava komunikacije", pri tome ZJN ne određuje financijske pragove primjene ove odredbe u postupcima jednostavne nabave, dakle one isto vrijede, bilo da je riječ u jednostavnoj nabavi procijenjene vrijednosti 100,00 EUR ili 15.000,00 EUR. Također, u ZJN-u se nigdje ne spominje da su naručitelji u provođenju postupaka jednostavne nabave dužni primjenjivati ZJN niti pravila javne nabave nego postupke provode sukladno svom općem aktu uzimajući u obzir načela javne nabave. Čak je i Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj Odluci o provedbi postupaka jednostavne nabave od 30. lipnja 2017. u članku 3. st. 2 . izričito naveo: "Jednostavna nabava, može se, ali i ne mora provoditi sukladno mjerodavnim propisima Zakona o javnoj nabavi.". Osporava stav tuženika o obveznosti primjene pravila javne nabave u postupcima jednostavne nabave, ali tvrdi da, i takvim tumačenjem, je predmetni postupak kod tužitelja zakonito i pravilno proveden. Navedenim tumačenjem tuženika svaki postupak jednostavne nabave koji bi se sklopio direktnom pogodbom, odnosno putem poziva za dostavu ponude upućenog jednom gospodarskom subjektu, kršio bi načela javne nabave iz članka 4. ZJN-a, odnosno bio bi protuzakonit jer npr. ne osigurava minimalnu razinu tržišnog natjecanja. Tuženik, spočitavajući Tužitelju kršenje načela javne nabave iz članka 4. ZJN-a, jer propisano dokazivanje kriterija tehničke i stručne sposobnosti navodno nije u skladu sa ZJN, u svom rješenju i u žalbi na presudu izostavlja bitnu činjenicu – a to je odredba članka 259. stavak 1. ZJN 2016., u kojoj je navedeno da javni naručitelj može odrediti uvjete tehničke i stručne sposobnosti kojima se osigurava da gospodarski subjekt ima potrebne ljudske i tehničke resurse te iskustvo potrebno za izvršenje ugovora o javnoj nabavi na odgovarajućoj razini kvalitete, a osobito zahtijevati da gospodarski subjekt ima dovoljnu razinu iskustva, što se dokazuje odgovarajućim referencijama iz prije izvršenih ugovora. Konačno, ističe da je sukladno svojem općem aktu mogao provesti ovu javnu nabavu slanjem poziva za stavljanje ponude na tri adrese gospodarskih subjekata te bi za sklapanje ugovora bila dovoljna jedna pristigla ponuda. Ističe da je ovaj postupak jednostavne javne nabave proveo transparentno u skladu sa svojim općim aktom i u skladu s načelima iz ZJN-a, da je omogućio tržišno natjecanje gospodarskih subjekata te naglašava da nije bilo ni zahtjeva za pojašnjenje DZN-a. Predlaže odbiti žalbu.

7 Žalba nije osnovana.

8. Ispitujući osporenu presudu u granicama razloga navedenih u žalbi, ovaj Sud nalazi da prvostupanjski sud pobijanom odlukom nije povrijedio zakon na štetu tuženika te da je za svoju odluku naveo valjane, argumentirano obrazložene razloge, utemeljene na podacima sveza spisa i pravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava.

9. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je tužitelj kao naručitelj „Usluga izrade strategije turističkog brendiranja Grada Vukovara" proveo postupak jednostavne javne nabave i aplicirao za dodjelu bespovratnih sredstava,koja su mu odobrena te je 19. prosinca 2018. sklopljen Ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava u svrhu provedbe projekta „Priprema tehničke dokumentacije za projekt Adica".

9.a. U postupku ex post kontrole dokumentacije, SAFU je dana 21. studenog 2019. utvrdio nepravilnost u provođenju postupka ove jednostavne javne nabave, jer je tužitelj u poglavlju 4. Odredbe o sposobnosti ponuditelja, točkom 4.2. odredio: „Ponuditelj je dužan kao dokaz tehničke i stručne sposobnosti dostaviti popis ugovora o uslugama na istim ili sličnim poslovima izvršenim u godini u kojoj je započeo postupak nabave i tijekom tri godine koje prethode toj godini. Ugovorom o uslugama na istim ili sličnim poslovima smatraju se izrada projekta brend strategije i/ili brendiranje jedinica lokalne i/ili regionalne samouprave, regije ili države. Popis ugovora sadrži naziv ugovora, iznos, datum pružene usluge i naziv druge ugovorne strane. Ponuditelj mora dokazati da je u navedenom razdoblju uredno izvršio 1 (jedan) ugovor čija je vrijednost najmanje jednaka ili veća od 85.000,00 kn bez PDV-a ili 2 (dva) ugovora čija je zbrojena vrijednost najmanje jednaka ili veća od 85.000,00 kn bez PDV- a." . Prema ocjeni SAFU-a takvo propisivanje dokazivanja tehničke i stručne sposobnosti u suprotnosti je s odredbama ZJN-a kojim je propisano da se tehnička i stručna sposobnost može dokazati popisom glavnih usluga, a ne popisom izvršenih ugovora o izvršenim uslugama, čime je tužitelj nametnuo strože ograničenje od onog kakvo je dopušteno i propisano ZJN-om i povrijedio prava ostalih gospodarskih subjekata na ravnopravno sudjelovanje u tržišnom natjecanju te povrijedio načelo tržišnog natjecanja, načelo jednakog tretmana i zabranu diskriminacije pa je tužitelju utvrđena financijska korekcija danih bespovratnih sredstava, s osnova nepravilnosti iz točke 14. Pravila Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije o financijskim korekcijama, verzija 5.1. VII./2019. koja glase:

"Upotreba kriterija za U slučaju kada uvjeti i kriteriji iako nisu diskriminirajući isključenje gospodarskog ipak imaju odvraćajući učinak na gospodarske subjekte subjekta, kriterija za te dovode do ograničavanja tržišnog natjecanja. odabir ponude ili uvjeta za

izvršenje ugovora ili Kriteriji koje ponuditelj mora ispuniti nisu povezani ili nisu tehničkih specifikacija na razmjerni predmetu nabave pa se na taj način ne način

koji

nije osigurava jednaka mogućnost za sve ponuditelje ili se diskriminatoran kako je to time stvaraju nepotrebne prepreke koje sprječavaju navedeno u prethodnoj konkurentnost javne nabave. …….".

točki, ali ipak imaju

odvraćajući učinak na

gospodarske subjekte

9.b. Ovdje Sud posebno naglašava da ova Pravila nisu dostupna ni na internetskim stranicama SAFU niti na službenim internetskim stranicama tuženika, a niti u popisu propisa na e- građanima, što Sud nalazi netransparentnim jer se nepravilnosti utvrđuju shodno ovim Pravilima, koja su dostupna jedino putem općeg internetskog pretraživača.

10. Sadržaj točke 4.2. DZN-a tužitelja ne korespondira sa sadržajem citirane nepravilnosti jer se ta točka DZN-a odnosi na uvjet sposobnosti gospodarskog subjekta pa uopće nije predviđena navedenom nepravilnošću.

11. Već je iz ovog razloga vidljivo da osporeno rješenje tuženika nije utemeljeno na pravilnoj primjeni mjerodavnog prava pa je ispravna odluka prvostupanjskog suda iz točke I. izreke pobijane presude.

12. Nadalje, prvostupanjski sud je, po ocjeni ovog Suda, ispravno i jasno obrazloženo odlučio usvojiti osnovani prigovor tužitelja i poništiti odluku SAFU- a o nepravilnosti provedenog postupka jednostavne javne nabave, koju to tijelo nalazi u povredi članka 4. ZJN-a.

13. Mjerodavno materijalno pravo za pravilno rješenje ove upravne stvari je odredba članka 15. ZJN-a koja određuje vrijednosni cenzus za ovu vrstu postupka I propisuje da pravila, uvjete i postupke jednostavne nabave utvrđuje naručitelj općim aktom, uzimajući u obzir načela javne nabave te mogućnost primjene elektroničkih sredstava komunikacije te je dužan taj svoj opći akt i sve njegove kasnije promjene objaviti na internetskim stranicama. Opći akt na koji se ova odredba odnosi je Pravilnik o jednostavnoj nabavi („Službeni vjesnik Grada Vukovara”, br. 8/17), kojim je tužitelj člankom 1. stavkom 3. odredio da je, u provedbi postupaka nabave, osim ovog Pravilnika, obvezno primjenjivati i druge važeće zakonske i podzakonske akte, koji se odnose na pojedini predmet nabave, opće i posebne akte Grada Vukovara te voditi računa o načelima javne nabave i mogućnosti primjene elektroničkih sredstava komunikacije. Odredba članka 256. ZJN-a određuje kriterije za odabir gospodarskog subjekta u postupku javne nabave, koji se mogu odnositi na sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti, na ekonomsku i financijsku sposobnost i na tehničku i stručnu sposobnost. Kad se kriteriji odnose na tehničku i stručnu sposobnost, oni se prema članku 259. stavak 1. ZJN-a mogu odrediti tako da se osigura da gospodarski subjekt ima potrebne ljudske i tehničke resurse te iskustvo potrebno za izvršenje ugovora o javnoj nabavi na odgovarajućoj razini kvalitete, a osobito zahtijevati da gospodarski subjekt ima dovoljnu razinu iskustva, što se dokazuje odgovarajućim referencijama iz prije izvršenih ugovora.

13.a. U, za tuženika spornoj, točki 4.2. DZN-a, tužitelj je odredio kriterije za tehničku i stručnu sposobnost gospodarskog subjekta te je u tu svrhu tražio dokaz u vidu određenog broja izvršenih ugovora o predmetu istom ili sličnom predmetu konkretne nabave, čime ni na koji način nije povrijedio ovu odredbu ZJN-a, niti pravila postupka jednostvane javne nabave koje je sam ustanovio u svojem općem aktu, a na što je ZJN-om izričito ovlašten.

14. Tuženikova argumentacija usmjerena da se izraz "izvršeni ugovor" umjesto za tuženika poželjnog izraza "usluga" ukazuje ograničavajućom za tržišno natjecanje i time na europske financijske prihode, jer da isključuje ponuditelje koji imaju ugovore koji sadrže razne usluge, a nisu izvršeni, jer npr. nisu plaćeni, nije ni točna niti utemeljena na odredbama Zakona o obveznim odnosima, na koji se neopravdano poziva, koristeći, pritom primjer poslovanja ponuditelja kojem je ponuda odbijena, iako ta ponuda nije odbijena zbog nedostatka dokaza (potrebnog broja ugovora) iz točke 4.2. DZN-a već zbog toga što izvršene usluge koje je taj ponuditelj naveo kao dokaz sposobnosti „ne mogu se smatrati istim ili sličnim poslovima u smislu točke 4.2. i 4.3. DZN jer svojim opsegom obuhvaćaju samo dio predmeta nabave koji se odnosi na izradu projekta brend strategije i/ili brendiranje jedinica lokalne i/ili regionalne samouprave, regije ili države, a što je vidljivo iz zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda".

15. Ovdje Sud nalazi potrebnim napomenuti da, u konkretnom slučaju po tuženiku, sporni, izrazi "izvršeni ugovori" nisu bili sporni ponuditeljima niti su bili predmetom zahtjeva za pojašnjenje DZN-a, a praksa ovog Suda i praksa Komisije za kontrolu postupaka javne nabave, ali I praksa Suda Europske unije (na koju se tužitelj ispravno poziva) nedvojbeno ukazuju na to da se, pri tumačenju odredbi dokumentacije o nabavi ne inzistira na preciznosti terminologije, već na poštivanju zakonom utvrđenih kriterija za postavljanje uvjeta i traženja dokaza sposobnosti. Prema tome, tražiti dokazivanje sposobnosti gospodarskog subjekta dostavom vrijednosno određenih izvršenih ugovora koji dokazuju izvršenje predmetu nabave istih ili sličnih usluga nije protivno odredbama ZJN-a o kriterijima za tu sposobnost niti je protivno načelu iz članka 4. stavka 1. ZJN-a, zbog kojeg je SAFU, neopravdano pozivom na nepravilnost iz točke 14. Pravila, tužitelju utvrdio financijsku korekciju danih bespovratnih sredstava za predmetni projekt.

16. S obzirom na sve naprijed izloženo, ovaj Sud žalbu tuženika ocjenjuje neosnovanom pa je, pozivom na odredbu članka 74. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 20/10., 143/12., 152/14., 29/17. i 110/21.), odlučeno kao u izreci.

U Zagrebu, 6. kolovoza 2025.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić