REPUBLIKA HRVATSKA

Poslovni broj: Usž-546/2024-4

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Jelene Rajić, predsjednice vijeća, Marine Kosović Marković i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća, te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužitelja T-BONE STEAK, Dubrovnik, Mata Vodopića 12/E, kojeg zastupa odvjetnik Bojan Lujak, Dubrovnik, Vukovarska 17, protiv Grada Dubrovnika, Dubrovnik, Pred Dvorom 1, radi poništenja odluke o jednostranom raskidu ugovora o koncesiji, klasa: UP/I-363-01/19-01/06, urbroj: 2117-1-09-22-26 od 20. srpnja 2022., odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude i rješenja Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us I-1797/2022-8 od 26. listopada 2023., na sjednici vijeća održanoj 23. srpnja 2025.

p r e s u d i o  j e

Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us I-1797/2022-8 od 26. listopada 2023.

i

r i j e š i o  j e

I. Poništavaju se točke I. i II. izreke rješenja Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us I-1797/2022-8 od 26. listopada 2023.

II. Žalba se odbija i potvrđuju točke III. i IV. izreke rješenja Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us I-1797/2022-8 od 26. listopada 2023.

III. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev kojim je tužitelj tražio poništenje odluke klasa: UP/I-363-01/19-01/06, urbroj: 2117-1-09-22-26 od 20. srpnja 2022 o jednostranom raskidu Ugovora o koncesiji sklopljenog 18. studenoga 2019. između Grada Dubrovnika i obrta mesnice "T-BONE STEAK", vlasnika ČI i Ugovora o prijenosu Ugovora o koncesiji sklopljenog između Grada Dubrovnika i T-BONE STEAK d.o.o. od 1. prosinca 2020.

1.1. Rješenjem suda odbijen je zahtjev tužitelja za određivanjem odgodnog učinka tužbe, kao i za određivanjem privremene mjere (točka I. i II. izreke). Točkom III. izreke rješenja zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora je odbijen te je naloženo tužitelju da u roku od 15 dana od dostave pravomoćne odluke o trošku tuženiku naknadi trošak spora u iznosu od 79,98 eura (točka IV. izreke).

2. Osporenom odlukom o jednostranom raskidu Ugovora o koncesiji Grad Dubrovnik jednostrano je raskinuo Ugovor o koncesiji za obavljanje komunalne djelatnosti opskrbe trgovina i građana unutar Povijesne jezgre Grada Dubrovnika posebnim vozilima (elektrovučna prijevozna sredstva), klasa: UP/I-363-01/19-01/06, urbroj: 2117/01-01-19-5, sklopljenog 18. studenoga 2019. i Ugovora o prijenosu Ugovora o koncesiji za obavljanje komunalne djelatnosti opskrbe trgovina i građana unutar Povijesne jezgre Grada Dubrovnika posebnim vozilima (elektrovučna prijevozna sredstva), klasa: UP/I-363-01/19-01/06, urbroj: 2117/01-01-20-13 sklopljenog 1. prosinca 2020., radi povrede Ugovora o koncesiji.

3. Protiv presude i rješenja tužitelj je izjavio žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Navodi da prvostupanjski sud zanemaruje da je tužitelj podneskom od 29. prosinca 2022., koji je zaprimljen u sudu 30. prosinca 2022., povukao prijedlog za donošenje rješenja o odgodi izvršenja i privremenoj mjeri, zbog čega sud o tome nije mogao odlučiti. Sud u obrazloženju navodi da je tužitelj povukao prijedlog za određivanjem odgodnog učinka tužbe i privremene mjere, ali dalje u obrazloženju navodi da iste odbija jer da tužitelj nije dokazao postojanje uvjeta iz članka 47. i 26. Zakona o upravnim sporovima. Ističe da je prvostupanjski sud njegove dokazne prijedloge odbio. Time je onemogućen u dokazivanju da na novouređenoj površini smanjene pretovarne zone više nije moguće vršiti pretovar s 8 elektrovučnih vozila s pripadajućim prikolicama za koji broj su sklopljeni ugovori o koncesiji s tužiteljem i drugim koncesionarom. Ističe da je od raskida ugovora s koncesionarima opskrba stare gradske jezgre faktično premještena iz pretovarne zone na Stradun. Također navodi da Sanitat d.o.o. ne obavlja opskrbu stare jezgre na način i u obujmu kako su to obavljali koncesionari niti to planira. Prvostupanjski sud na okolnost (ne)mogućnosti rada u novouređenom prostoru ne izvodi bilo kakve dokaze te smatra da je trebalo prihvatiti dokazne prijedloge te pribaviti vještačke nalaze i mišljenja i saslušati svjedoke. Također ističe da prvostupanjski sud uopće ne utvrđuje tko je kriv za prestanak obavljanja djelatnosti, čime je zbog pogrešnog pravnog pristupa činjenično stanje ostalo pogrešno i nepotpuno utvrđeno te ukazuje na praksu Vrhovnog suda Republike Hrvatske. Navodi da je djelatnost uredno obavljana dok tuženik nije pristupio izvođenju radova, a iz prepiske s upravnim odjelom tuženika vidljivo je da su koncesionari pokušavali nastaviti obavljati djelatnost usprkos aktivnostima tuženika te su djelatnost prestali obavljati tek kada su zaključili da bi time izložili svoje radnike i prolaznike opasnosti, odnosno sebe odgovornosti za štetu prema svojim klijentima. Napominje da je tuženik preuređenju pretovarne zone pristupio usred turističke sezone zbog čega ocjenu pitanja krivnje za neispunjenje ugovora smatra nužnom za utvrđenje koja strana i u kojem trenutku je prva prestala uredno ispunjavati svoju ugovornu obvezu te da li je takvo ponašanje opravdalo odgodu ispunjenja obveze druge ugovorne strane. Navodi kronologiju postupanja te ukazuje da je tuženik najavio radove na pretovarnoj zoni za dan 27. lipnja 2022. u kojem trenutku koncesionari nisu imali nikakvu informaciju kako bi se pretovar trebao vršiti tijekom izvođenja radova odnosno nakon njihovog dovršetka. Navodi da tuženik koncesionarima nije omogućio da se očituju o planovima i pripremama za izvođenje radova jer je 23. lipnja 2022. krenuo demontirati pretovarnu zonu. Kako je razlog za raskid ugovora neobavljanje djelatnosti i toga dana, smatra očiglednim da nije bilo moguće obavljati djelatnost dok tuženik na pretovarnu zonu dovodi svoju mehanizaciju i radnike te istu demontira. Smatra nepotpuno utvrđenim činjenično stanje jer nije utvrđeno kako se prije, a kako nakon preuređenja pretovarne zone vršila opskrba gradske jezgre. Navodi da tuženik nije tužitelju kroz upravni postupak naložio da sam ukloni opremu niti je izdao prekršajni nalog zbog držanja opreme ili neurednosti pretovarne zone već je tijekom privremenog režima, tijekom kojeg se pretovar vršio ispred gimnazije Dubrovnik na k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], tražio da se oprema odloži na tom prostoru da bi nakon što je tužitelj to i napravio poslao komunalne službe koje su bez njegove suglasnosti uklonile opremu. Ukazuje da su aktivnosti tužitelja izvršene protivno Odluci o komunalnom redu i to odredbama članka 157. do 159. prema kojima je pretovarna zona definirana kao zatvoreno parkiralište na k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] koja u vremenu od 19 do 5 sati mora biti zatvorena, a namijenjena je pretovaru, privremenom odlaganju robe te parkiranju posebnih vozila, a o njezinoj urednosti brigu vode vlasnici vozila odnosno koncesionari. Nakon izvršenih aktivnosti pretovarna zona nije niti može biti zatvorena te ne služi pretovaru, privremenom odlaganju i parkiranju vozila već dijelom služi i kao dio otvoren javnosti. Smatra da bi tuženik trebao poštovati svoje odluke. Ističe da prvostupanjski sud nije ocijenio prigovor kojim je tužitelj ukazivao na primjerenost roka iz članka 73. stavka 3. Zakona o koncesijama jer se rok tuženika iz dopisa od 11. srpnja 2002. – najkasnije dan nakon zaprimanja, odnosno do 17. srpnja 2022. iz dopisa tuženika od 14. srpnja 2022. ne može smatrati primjerenim novonastalim okolnostima u kojima je potrebno u potpunosti promijeniti režim opskrbe. Poziva se na odredbu članka 56. stavka 2. Zakona o koncesijama i ističe da su postupci tuženika protivni temeljnim načelima obveznih odnosa propisanim odredbama članka 4., 5., 8. i 10. Zakona o obveznim odnosima. Ističe da je u konkretnom slučaju tuženik jednostrano i protivno vlastitim općim aktima u potpunosti izmijenio način rada druge ugovorne strane odnosno odredio nesiguran i po život i zdravlje radnika i prolaznika opasan način izvršenja pretovara čemu se druga strana mora prilagoditi pod prijetnjom jednostranog raskida ugovora. Predlaže da Sud usvoji žalbu, poništi prvostupanjsku presudu i rješenje te usvoji tužbeni zahtjev, a tužitelju dosudi trošak upravnog spora uvećano za trošak sastava žalbe.

4. Tuženik je dostavio odgovor na žalbu te predlaže da Sud žalbu odbije.

5. Tijekom žalbenog postupka tužitelj je dostavio dokaze iz kojih proizlazi da Sanitat Dubrovnik d.o.o. na području pretovarne zone drži suncobrane.

6. Žalba je djelomično osnovana.

7. Presudom prvostupanjskog suda potvrđena je pravilnost stajališta tuženika prema kojem su se ispunile pretpostavke za jednostrani raskid Ugovora o koncesiji koji je tužitelj sklopio s tuženikom 18. studenoga 2019., klasa: UP/I-363-01/19-01/06, urbroj: 2117/01-01-19-5 za obavljanje komunalne djelatnosti opskrbe trgovine i građana unutar Povijesne jezgre Grada Dubrovnika posebnim vozilima (elektrovučna prijevozna sredstva) i Ugovora o prijenosu Ugovora o koncesiji za obavljanje komunalne djelatnosti opskrbe trgovina i građana unutar Povijesne jezgre Grada Dubrovnika posebnim vozilima (elektrovučna prijevozna sredstva), klasa: UP/I-363- 01/19-01/06, urbroj: 2117/01-01-20-13 od 1. prosinca 2020.

8. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je odluku o jednostranom raskidu ugovora donijelo Gradsko vijeće Grada Dubrovnika na 13. sjednici, održanoj 20. srpnja 2022., pozivom na odredbu članka 70. i 73. Zakona o koncesijama ("Narodne novine", 69/17. i 107/20.) i članka 17. Ugovora o koncesiji. Iz obrazloženja osporene odluke, kao i iz podataka spisa predmeta proizlazi da je odluka donesena iz razloga što tužitelj nije obavljao dodijeljenu koncesiju, odnosno komunalnu djelatnost opskrbe trgovine i građana unutar povijesne jezgre Grada Dubrovnika posebnim vozilima dana 23. lipnja 2022., 11., 12., 13., 14., 15. i 18. srpnja 2022., odnosno obustavio je obavljanje koncesije od 9. srpnja 2022. pa nadalje.

9. Odredbom članka 73. Zakona o koncesijama propisani su razlozi zbog kojih davatelj koncesije može jednostrano odlukom raskinuti ugovor o koncesiji. Između ostalog, prema odredbi točke 12. stavka 1. ovog članka Zakona navedenu ovlast davatelj koncesije ima i u drugim slučajevima u skladu s odredbama ugovora o koncesiji i odredbama zakona kojima se uređuje opći upravni postupak. Prema odredbi članka 17. stavka 2. Ugovora o koncesiji davatelj koncesije može jednostrano odlukom raskinuti ugovor o koncesiji, između ostalog, i u slučaju ako koncesionar svojom krivnjom prestane obavljati komunalnu djelatnost. Odredbom stavka 3. ovog članka Ugovora o koncesiji, kao i odredbom članka 73. stavka 3. Zakona o koncesijama propisano je da prije jednostranog raskida ugovora o koncesiji davatelj koncesije mora prethodno pisanim putem upozoriti koncesionara o takvoj svojoj namjeri i odrediti koncesionaru primjereni rok za otklanjanje razloga za raskid ugovora o koncesiji i za izjašnjavanje o tim razlozima.

10. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je tuženik sukladno navedenoj zakonskoj i ugovornoj odredbi dopisom nadležnog upravnog odjela od 11. srpnja 2022. upozorio tužitelja o namjeri raskida ugovora zbog neobavljanja dodijeljene koncesije te je pozvan da pristupi nadležnom upravnom odjelu 14. srpnja 2022. radi izjašnjavanja u svezi sa razlozima za raskid. Istim dopisom tužitelju je naloženo da najkasnije dan nakon zaprimanja upozorenja otkloni razloge za raskid ugovora, odnosno nastavi obavljati dodijeljenu komunalnu djelatnost. Tužitelj, odnosno njegov opunomoćenik, nisu mogli pristupiti navedenog dana te je sljedeći termin za izjašnjavanje tužitelja o razlozima za raskid ugovora određen za 17. srpnja 2022., a istodobno je i do 17. srpnja 2022. produljen rok za otklanjanje razloga za raskid ugovora.

11. U svezi s razlozima prestanka obavljanja komunalne djelatnosti opskrbe trgovine i građana unutar povijesne jezgre Grada Dubrovnika tužitelj se izjasnio podnescima od 14. i 17. srpnja 2022. U navedenim podnescima u bitnom je izložio da je do prestanka obavljanja komunalne djelatnosti došlo zbog smanjenja površine pretovarne zone koju je ranije predstavljala k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] u cijelosti, a koja je smanjena na prostor koji nije dostatan prostor za pretovar i opremu za pretovar koju je davatelj koncesije tužitelju oduzeo 8. srpnja 2022. Podneskom od 17. srpnja 2022. tužitelj je predložio privremeno uređenje režima korištenja pretovarne zone, odnosno od tuženika je tražio minimalne uvjete za rad, nakon čega je spreman započeti s obavljanjem dodijeljene komunalne djelatnosti.

12. Tijekom cijelog postupka i spora tužitelj ukazuje da je krivnjom tuženika došlo do prestanka obavljanja komunalne djelatnosti jer je tuženik samovoljno, protivno sklopljenom ugovoru i vlastitim općim aktima, izmijenio površinu pretovarne zone, a time i način obavljanja komunalne djelatnosti.

13. Pretovarna zona u vrijeme sklapanja ugovora o koncesiji bila je regulirana Pravilnikom o pretovarnoj zoni ("Službeni glasnik Grada Dubrovnika", broj: 10/16.) kojim su uređeni uvjeti i način korištenja prostora parkirališta na č. zem. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] koji je rezerviran za pretovar robe za opskrbu povijesne jezgre Grada Dubrovnika. Prema tom Pravilniku u pretovarnu zonu mogu ulaziti samo dostavna vozila i posebna vozila kojima se obavlja opskrba povijesne jezgre Grada Dubrovnika i to električna vučna vozila i karići. Pravilnik je propisivao da prostor pretovarne zone služi isključivo za iskrcaj robe s dostavnih vozila koja se na području pretovarne zone mogu zadržati najduže 20 minuta radi ukrcaja robe na posebna vozila koja nakon obavljene opskrbe na području pretovarne zone mogu biti parkirana. Pravilnik je uz ostale odredbe regulirao i vrijeme ulaska dostavnih vozila u prostor pretovarne zone u svrhu istovara robe isključivo u periodu od 5:00 do 8:00 sati te od 17:00 do 19:00 sati, s tim što će u vremenu od 8:00 do 17:00 te od 19:00 do 5:00 ulaz u pretovarnu zonu biti zatvoren, a također je propisivao da sva posebna vozila koja koriste prostor pretovarne zone za ukrcaj robe te parkiranje po obavljenoj opskrbi nakon 10:00, odnosno 19:00 sati, trebaju biti uredno parkirani unutar prostora pretovarne zone.

14. Navedeni Pravilnik prestao je važiti stupanjem na snagu Odluke o komunalnom redu ("Službeni glasnik Grada Dubrovnika", broj: 12/20.), a njegove izmjene objavljene su u "Službenom glasniku Grada Dubrovnika", broj: 5/21. i 16/21. Pretovarna zona uređena je odredbama članaka 157. do 159. ove Odluke na način prema kojem je pretovarna zona prostor zatvorenog parkirališta na č. zem. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], stara izmjera, namijenjen pretovaru te privremenom odlaganju robe za opskrbu povijesne jezgre Grada Dubrovnika, kao i parkiranju posebnih vozila kojima se roba dovozi do pješačke zone. Također je propisano vrijeme ulaska dostavnih vozila u prostor pretovarne zone u svrhu istovara robe i to u vremenu od 5:00 do 18:00 sati te je određeno da će u vremenu od 19:00 do 5:00 sati pretovarna zona biti zatvorena, a sva vozila koja koriste prostor pretovarne zone za ukrcaj i iskrcaj te parkiranje po obavljenoj opskrbi moraju nakon 19:00 sati biti uredno parkirana unutar prostora pretovarne zone.

15. Odluka o davanju koncesije, kao i Ugovor o koncesiji, između ostalog određuju da je koncesionar obvezan poslove opskrbe trgovine i građana unutar povijesne jezgre Grada Dubrovnika posebnim vozilima (elektrovučna prijevozna vozila) obavljati po pravilima struke i u skladu s odredbama tog ugovora i važećim zakonima, propisima, odlukama davatelja koncesija koje se odnose na uređenje komunalnog reda te na prometovanje pješačkim zonama, kao i svim ostalim općim aktima davatelja koncesije. Niti odluka o dodjeli koncesije, kao ni ugovor o koncesiji ne spominju pretovarnu zonu.

16. Pretovarna zona je područje koje je određeno općim aktom tuženika kao područje na kojem se obavlja utovar i istovar robe te koje služi za parkiranje posebnih vozila kojima se obavlja dostava robe unutar povijesne jezgre Grada Dubrovnika, odnosno elektrovučna vozila. Odredbama općeg akta tuženika koji je bio na snazi u vrijeme sklapanja ugovora o koncesiji, kao i sada važeća Odluka o komunalnom redu, na jednak način propisuju smještaj pretovarne zone na k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina]. Međutim, niti odredbe ranije važećeg Pravilnika, kao ni odredbe važeće Odluke o komunalnom redu ne propisuju da je č. zem. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] u ukupnoj površini područje pretovarne zone. Mjerodavne odredbe ne propisuju mogućnost privremenog odlaganja robe na području pretovarne zone, kao ni postavljanje ormara, suncobrana, hladnjaka, priključka za trofaznu struju i ograđivanje pretovarne zone pomičnim ogradama kako je tužitelj predlagao svojim podneskom od 17. srpnja 2022. zbog čega tužitelj neosnovano prigovara da u konkretnom slučaju nije ostavljen primjereni rok za nastavak djelatnosti.

17. Tuženik kao jedinica lokalne samouprave ovlašten je i dužan brinuti o uređenju grada, načinu uređenja i korištenju površina javne namjene i zemljišta u njegovom vlasništvu te je ovlašten određivati uvjete korištenja javnih parkirališta, javnih garaža, nerazvrstanih cesta i drugih površina javne namjene za parkiranje vozila, kao i održavanju čistoće i čuvanju površine javne namjene. U konkretnom slučaju, prema podacima spisa predmeta, područje pretovarne zone na k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] bilo je neuredno, o čemu su na predmetnom području izvještavali mediji te je prema ocjeni ovog Suda poduzimanje mjera radi uređenja područja pretovarne zone od strane tuženika provedeno u svemu sukladno mjerodavnim materijalnim propisima.

18. Imajući u vidu naprijed utvrđeno činjenično stanje i mjerodavne propise, Sud nije prihvatio prigovore tužitelja prema kojima je do prestanka obavljanja komunalne djelatnosti opskrbe trgovine i građana unutar povijesne jezgre Grada Dubrovnika došlo krivnjom tuženika.

19. Slijedom izloženog, prema ocjeni Suda, ne postoje razlozi zbog kojih se prvostupanjska presuda žalbom pobija, zbog čega je, na temelju odredbe članka 74. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21., dalje: ZUS), odlučeno kao u izreci presude.

20. Međutim, kako je tužitelj podneskom od 29. prosinca 2022. povukao prijedlog za donošenje rješenja o odgodnom učinku tužbe i prijedlog za donošenje privremene mjere, valjalo je, sukladno odredbi članka 67. stavka 3. ZUS-a, odlučiti kao u točki I. izreke rješenja, dok je u preostalom pobijanom dijelu žalbu valjalo odbiti (točka II. izreke rješenja). Imajući u vidu ishod rješavanja ove upravne stvari koja je riješena na način da tužitelj nije uspio u meritumu spora, Sud je sukladno odredbi članka 79. ZUS- a odlučio kao u točki III. izreke rješenja.

U Zagrebu, 23. srpnja 2025.

Predsjednica vijeća

Jelena Rajić