Poslovni broj: Usž-3503/2023-6

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Mirjane Čačić, predsjednice vijeća, Ane Berlengi Fellner i Marine Kosović Marković, članica vijeća, te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice ZS, vlasnice obrta za usluge nosača [obrt] iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Bojan Lujak, odvjetnik u Dubrovniku, Vukovarska 17, protiv Grada Dubrovnika, Dubrovnik, Pred Dvorom 1, u predmetu radi raskida ugovora o koncesiji, odlučujući o žalbi protiv presude i rješenja Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us I-1799/22 od 19. svibnja 2023., na sjednici vijeća održanoj 17. srpnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje se presuda i rješenje Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us I-1799/22 od 19. svibnja 2023.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog dijela upravnog spora.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev kojim je tužiteljica tražila poništenje odluke o jednostranom raskidu ugovora o koncesiji sklopljenog 15. studenoga 2019. između [adresa] i [obrt], vlasnika ZS, klasa: UP/I-363-01/19-01/07, urbroj: 2117-1-09-22-16 od 20. srpnja 2022. Prvostupanjskim rješenjem tužiteljici je naloženo da tuženiku naknadi troškove upravnog spora u iznosu od 157,47 eura u roku od 30 dana od dana primitka pravomoćnog rješenja te je odbijen njezin zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

2. Odlukom o jednostranom raskidu Ugovora o koncesiji Grad Dubrovnik jednostrano je raskinuo Ugovor o koncesiji za obavljanje komunalne djelatnosti opskrbe trgovina i građana unutar Povijesne jezgre Grada Dubrovnika posebnim vozilima (elektrovučna prijevozna sredstva), klasa: UP/I-363-01/19-01/07, urbroj: 2117/01-01-19-5 sklopljen 19. studenoga 2019. radi povrede ugovora o koncesiji.

3. Protiv ove presude i rješenja tužiteljica je izjavila žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Ističe da je prvostupanjski sud dio njezinih dokaznih prijedloga odbio dok se u drugi dio uopće nije upustio pogrešno smatrajući da izlazi izvan predmeta spora. Smatra da je time onemogućena u dokazivanju da na novouređenoj površini smanjene pretovarne zone više nije moguće vršiti pretovar s 8 elektrovučnih vozila s pripadajućim prikolicama za koji broj su sklopljeni ugovori o koncesiji s tužiteljicom i drugim koncesionarom. Navodi dokaze koje je predložila provesti na ovu okolnost te ističe da je od raskida ugovora s koncesionarima opskrba stare gradske jezgre faktično premještena iz pretovarne zone na [adresa]. Također navodi da Sanitat d.o.o. ne obavlja opskrbu stare jezgre na način i u obujmu kako su to obavljali koncesionari niti to planira. Utvrđenje suda prema kojem novouređeni manipulativni prostor zahtjeva prilagodbu koja nije neprovediva smatra samovoljnim i neobrazloženim. Iako prvostupanjski sud na okolnost (ne)mogućnosti rada u novouređenom prostoru ne izvodi bilo kakve dokaze zaključuje da je to moguće pri čemu ne objašnjava na koji bi način tužiteljica trebala u potpunosti promijeniti postojeći režim opskrbe. Vezano za navedene okolnosti smatra da je trebalo prihvatiti dokazne prijedloge te pribaviti vještačke nalaze i mišljenja i saslušati svjedoke. Također ističe da prvostupanjski sud uopće ne utvrđuje tko je kriv za prestanak obavljanja djelatnosti, čime je zbog pogrešnog pravnog pristupa činjenično stanje ostalo pogrešno i nepotpuno utvrđeno te ukazuje na praksu Vrhovnog suda Republike Hrvatske. Navodi da je djelatnost uredno obavljana dok tuženik nije pristupio izvođenju radova, a iz prepiske s upravnim odjelom tuženika vidljivo je da su koncesionari pokušavali nastaviti obavljati djelatnost usprkos aktivnostima tuženika te su djelatnost prestali obavljati tek kada su zaključili da bi time izložili svoje radnike i prolaznike opasnosti, odnosno sebe odgovornosti za štetu prema svojim klijentima. Napominje da je tuženik preuređenju pretovarne zone pristupio usred turističke sezone zbog čega ocjenu pitanja krivnje za neispunjenje ugovora smatra nužnom za utvrđenje koja strana i u kojem trenutku je prva prestala uredno ispunjavati svoju ugovornu obvezu te da li je takvo ponašanje opravdalo odgodu ispunjenja obveze druge ugovorne strane. Navodi kronologiju postupanja te ukazuje da je tuženik najavio radove na pretovarnoj zoni za dan 27. lipnja 2022. u kojem trenutku koncesionari nisu imali nikakvu informaciju kako bi se pretovar trebao vršiti tijekom izvođenja radova odnosno nakon njihovog dovršetka. Navodi da tuženik koncesionarima nije omogućio da se očituje o planovima i pripremama za izvođenje radova jer je 23. lipnja 2022. krenuo demontirati pretovarnu zonu. Kako je razlog za raskid ugovora neobavljanje djelatnosti i toga dana, smatra očiglednim da nije bilo moguće obavljati djelatnost dok tuženik na pretovarnu zonu dovodi svoju mehanizaciju i radnike te istu demontira. Smatra nepotpuno utvrđenim činjenično stanje jer nije utvrđeno kako se prije, a kako nakon preuređenja pretovarne zone vršila opskrba gradske jezgre, a također nije utvrđena površina preuređene pretovarne zone naspram površine k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] iako su se ugovori o koncesiji sklapali u vrijeme "starog režima" pretovarne zone na navedenoj čestici kao što je i sada propisano odredbom članka 157. Odluke o komunalnom redu. Navodi da tuženik nije tužiteljici kroz upravni postupak naložio da sama ukloni opremu niti je izdao prekršajni nalog zbog držanja opreme ili neurednosti pretovarne zone već je tijekom privremenog režima, tijekom kojeg se pretovar vršio ispred ... na k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], tražio da se oprema odloži na tom prostoru da bi nakon što je tužiteljica to i napravila poslao komunalne službe koje su bez njezine suglasnosti uklonile opremu. Ukazuje da su aktivnosti tužitelja izvršene protivno Odluci o komunalnom redu i to odredbama članka 157. do 159. prema kojima je pretovarna zona definirana kao zatvoreno parkiralište na k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] koja u vremenu od 19 do 5 sati mora biti zatvorena, a namijenjena je pretovaru, privremenom odlaganju robe te parkiranju posebnih vozila, a o njezinoj urednosti brigu vode vlasnici vozila odnosno koncesionari. Nakon izvršenih aktivnosti pretovarna zona nije niti može biti zatvorena te ne služi pretovaru, privremenom odlaganju i parkiranju vozila već dijelom služi i kao dio otvoren javnosti. Smatra da bi tuženik trebao poštovati svoje odluke. Ističe da prvostupanjski sud nije ocijenio prigovor kojim je tužiteljica ukazivala na primjerenost roka iz članka 73. stavka 3. Zakona o koncesijama jer se rok tuženika iz dopisa od 11. srpnja 2002. – najkasnije dan nakon zaprimanja, odnosno do 17. srpnja 2022. iz dopisa tuženika od 14. srpnja 2022. ne može smatrati primjerenim novonastalim okolnostima u kojima je potrebno u potpunosti promijeniti režim opskrbe. Poziva se na odredbu članka 56. stavka 2. Zakona o koncesijama i ističe da su postupci tuženika protivni temeljnim načelima obveznih odnosa propisanim odredbama članka 4., 5., 8. i 10. Zakona o obveznim odnosima. Ukazuje da su ugovori sklopljeni temeljem natječaja raspisanog sukladno veličini pretovarne zone prije promjene te obimu dolazeće robe, a uzimajući u obzir površine za rad, koncesionari su planirali broj elektrovučnih vozila, radnu snagu, sklopili ugovore s partnerima i pribavili svu potrebnu opremu. Ističe da je u konkretnom slučaju tuženik jednostrano i protivno vlastitim općim aktima u potpunosti izmijenio način rada druge ugovorne strane odnosno odredio nesiguran i po život i zdravlje radnika i prolaznika opasan način izvršenja pretovara čemu se druga strana mora prilagoditi pod prijetnjom jednostranog raskida ugovora. Predlaže da Sud usvoji žalbu, poništi prvostupanjsku presudu i rješenje te usvoji tužbeni zahtjev, a tužiteljici dosudi trošak upravnog spora uvećano za trošak sastava žalbe u iznosu od 777,67 eura.

4. Tuženik je dostavio odgovor na žalbu te predlaže da Sud žalbu odbije.

5. Tijekom žalbenog postupka tužiteljica je dostavila dopunski zapisnik Ministarstva financija, Carinske uprave, klasa: 471-01/22-11/214, urbroj: 513-02- 8008/7-24-13 od 30. siječnja 2024. i dokaze iz kojih proizlazi da Sanitat Dubrovnik d.o.o. na području pretovarne zone drži suncobrane.

6. Žalba nije osnovana.

7. Presudom prvostupanjskog suda potvrđena je pravilnost stajališta tuženika prema kojem su se ispunile pretpostavke za jednostrani raskid Ugovora o koncesiji koji je tužiteljica sklopila s tuženikom 15. studenog 2019., klasa: UP/I-363-01/19-01/07, urbroj: 2117-1-09-22-16 od 20. srpnja 2022. za obavljanje komunalne djelatnosti opskrbe trgovine i građana unutar Povijesne jezgre [adresa] posebnim vozilima (elektrovučna prijevozna sredstva).

8. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je Odluku o jednostranom raskidu ugovora donijelo Gradsko vijeće Grada Dubrovnika na 13. sjednici, održanoj 20. srpnja 2022., pozivom na odredbu članka 73. stavka 4. Zakona o koncesijama ("Narodne novine", 69/17. i 107/20.) i članka 17. stavka 4. Ugovora o koncesiji. Iz obrazloženja osporene odluke, kao i iz podataka spisa predmeta proizlazi da je odluka donesena iz razloga što tužiteljica nije obavljala dodijeljenu koncesiju, odnosno komunalnu djelatnost opskrbe trgovine i građana unutar povijesne jezgre [adresa] posebnim vozilima dana 23. lipnja 2022., 11., 12., 13., 14., 15. i 18. srpnja 2022., odnosno obustavila je obavljanje koncesije od 9. srpnja 2022. pa nadalje.

9. Odredbom članka 73. Zakona o koncesijama propisani su razlozi zbog kojih davatelj koncesije može jednostrano odlukom raskinuti ugovor o koncesiji. Između ostalog, prema odredbi točke 12. stavka 1. ovog članka Zakona navedenu ovlast davatelj koncesije ima i u drugim slučajevima u skladu s odredbama ugovora o koncesiji i odredbama zakona kojima se uređuje opći upravni postupak. Prema odredbi članka 17. stavka 2. Ugovora o koncesiji davatelj koncesije može jednostrano odlukom raskinuti ugovor o koncesiji, između ostalog, i u slučaju ako koncesionar svojom krivnjom prestane obavljati komunalnu djelatnost. Odredbom stavka 3. ovog članka Ugovora o koncesiji, kao i odredbom članka 73. stavka 3. Zakona o koncesijama propisano je da prije jednostranog raskida ugovora o koncesiji davatelj koncesije mora prethodno pisanim putem upozoriti koncesionara o takvoj svojoj namjeri i odrediti koncesionaru primjereni rok za otklanjanje razloga za raskid ugovora o koncesiji i za izjašnjavanje o tim razlozima.

10. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je tuženik sukladno navedenoj zakonskoj i ugovornoj odredbi dopisom nadležnog upravnog odjela od 11. srpnja 2022. upozorio tužiteljicu o namjeri raskida ugovora zbog neobavljanja dodijeljene koncesije te je pozvana da pristupi nadležnom upravnom odjelu 14. srpnja 2022. radi izjašnjavanja u svezi sa razlozima za raskid. Istim dopisom tužiteljici je naloženo da najkasnije dan nakon zaprimanja upozorenja otkloni razloge za raskid ugovora, odnosno nastavi obavljati dodijeljenu komunalnu djelatnost. Tužiteljica, odnosno njezin opunomoćenik, nisu mogli pristupiti navedenog dana te je sljedeći termin za izjašnjavanje tužiteljice o razlozima za raskid ugovora određen za 17. srpnja 2022., a istodobno je i do 17. srpnja 2022. produljen rok za otklanjanje razloga za raskid ugovora.

11. U svezi s razlozima prestanka obavljanja komunalne djelatnosti opskrbe trgovine i građana unutar povijesne jezgre [adresa] tužiteljica se izjasnila podnescima od 14. i 17. srpnja 2022. U navedenim podnescima u bitnom je izložila da je do prestanka obavljanja komunalne djelatnosti došlo zbog smanjenja površine pretovarne zone koju je ranije predstavljala k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] u cijelosti, a koja je smanjena na prostor površine od svega 30% koji nije dostatan prostor za pretovar i opremu za pretovar koju je davatelj koncesije tužiteljici oduzeo 8. srpnja 2022. Podneskom od 17. srpnja 2022. tužiteljica je predložila privremeno uređenje režima korištenja pretovarne zone, odnosno od tuženika je tražila minimalne uvjete za rad, nakon čega je spremna započeti s obavljanjem dodijeljene komunalne djelatnosti.

12. Tijekom cijelog postupka i spora tužiteljica ukazuje da je krivnjom tuženika došlo do prestanka obavljanja komunalne djelatnosti jer je tuženik samovoljno, protivno sklopljenom ugovoru i vlastitim općim aktima, izmijenio površinu pretovarne zone, a time i način obavljanja komunalne djelatnosti.

13. Pretovarna zona u vrijeme sklapanja ugovora o koncesiji bila je regulirana Pravilnikom o pretovarnoj zoni ("Službeni glasnik Grada Dubrovnika", broj: 10/16.) kojim su uređeni uvjeti i način korištenja prostora parkirališta na č. zem. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] koji je rezerviran za pretovar robe za opskrbu povijesne jezgre [adresa]. Prema tom Pravilniku u pretovarnu zonu mogu ulaziti samo dostavna vozila i posebna vozila kojima se obavlja opskrba povijesne jezgre [adresa] i to električna vučna vozila i karići. Pravilnik je propisivao da prostor pretovarne zone služi isključivo za iskrcaj robe s dostavnih vozila koja se na području pretovarne zone mogu zadržati najduže 20 minuta radi ukrcaja robe na posebna vozila koja nakon obavljene opskrbe na području pretovarne zone mogu biti parkirana. Pravilnik je uz ostale odredbe regulirao i vrijeme ulaska dostavnih vozila u prostor pretovarne zone u svrhu istovara robe isključivo u periodu od 5:00 do 8:00 sati te od 17:00 do 19:00 sati, s tim što će u vremenu od 8:00 do 17:00 te od 19:00 do 5:00 ulaz u pretovarnu zonu biti zatvoren, a također je propisivao da sva posebna vozila koja koriste prostor pretovarne zone za ukrcaj robe te parkiranje po obavljenoj opskrbi nakon 10:00, odnosno 19:00 sati, trebaju biti uredno parkirani unutar prostora pretovarne zone.

14. Navedeni Pravilnik prestao je važiti stupanjem na snagu Odluke o komunalnom redu ("Službeni glasnik Grada Dubrovnika", broj: 12/20.), a njegove izmjene objavljene su u "Službenom glasniku Grada Dubrovnika", broj: 5/21. i 16/21. Pretovarna zona uređena je odredbama članaka 157. do 159. ove Odluke na način prema kojem je pretovarna zona prostor zatvorenog parkirališta na č. zem. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], stara izmjera, namijenjen pretovaru te privremenom odlaganju robe za opskrbu povijesne jezgre [adresa], kao i parkiranju posebnih vozila kojima se roba dovozi do pješačke zone. Također je propisano vrijeme ulaska dostavnih vozila u prostor pretovarne zone u svrhu istovara robe i to u vremenu od 5:00 do 18:00 sati te je određeno da će u vremenu od 19:00 do 5:00 sati pretovarna zona biti zatvorena, a sva vozila koja koriste prostor pretovarne zone za ukrcaj i iskrcaj te parkiranje po obavljenoj opskrbi moraju nakon 19:00 sati biti uredno parkirana unutar prostora pretovarne zone.

15. Odluka o davanju koncesije, kao i Ugovor o koncesiji, između ostalog određuju da je koncesionar obvezan poslove opskrbe trgovine i građana unutar povijesne jezgre [adresa] posebnim vozilima (elektrovučna prijevozna vozila) obavljati po pravilima struke i u skladu s odredbama tog ugovora i važećim zakonima, propisima, odlukama davatelja koncesija koje se odnose na uređenje komunalnog reda te na prometovanje pješačkim zonama, kao i svim ostalim općim aktima davatelja koncesije. Niti odluka o dodjeli koncesije, kao ni ugovor o koncesiji ne spominju pretovarnu zonu.

16. Pretovarna zona je područje koje je određeno općim aktom tuženika kao područje na kojem se obavlja utovar i istovar robe te koje služi za parkiranje posebnih vozila kojima se obavlja dostava robe unutar povijesne jezgre [adresa], odnosno elektrovučna vozila. Odredbama općeg akta tuženika koji je bio na snazi u vrijeme sklapanja ugovora o koncesiji, kao i sada važeća Odluka o komunalnom redu, na jednak način propisuju smještaj pretovarne zone na k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina]. Međutim, niti odredbe ranije važećeg Pravilnika, kao ni odredbe važeće Odluke o komunalnom redu ne propisuju da je č. zem. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] u ukupnoj površini područje pretovarne zone. Mjerodavne odredbe ne propisuju mogućnost postavljanja radnih ormara na području pretovarne zone, kao ni postavljanje suncobrana, hladnjaka, priključka za trofaznu struju i ograđivanje pretovarne zone pomičnim ogradama kako je tužiteljica predlagala svojim podneskom od 17. srpnja 2022. zbog čega tužiteljica neosnovano prigovara da u konkretnom slučaju nije ostavljen primjereni rok za nastavak djelatnosti.

17. Tuženik kao jedinica lokalne samouprave ovlašten je i dužan brinuti o uređenju grada, načinu uređenja i korištenju površina javne namjene i zemljišta u njegovom vlasništvu te je ovlašten određivati uvjete korištenja javnih parkirališta, javnih garaža, nerazvrstanih cesta i drugih površina javne namjene za parkiranje vozila, kao i održavanju čistoće i čuvanju površine javne namjene. U konkretnom slučaju, prema podacima spisa predmeta, područje pretovarne zone na k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] bilo je neuredno, o čemu su na predmetnom području izvještavali mediji te je prema ocjeni ovog Suda poduzimanje mjera radi uređenja područja pretovarne zone od strane tuženika provedeno u svemu sukladno mjerodavnim materijalnim propisima.

18. Imajući u vidu naprijed utvrđeno činjenično stanje i mjerodavne propise, Sud nije prihvatio prigovore tužiteljice prema kojima je do prestanka obavljanja komunalne djelatnosti opskrbe trgovine i građana unutar povijesne jezgre [adresa] došlo krivnjom tuženika.

19. Slijedom izloženog, prema ocjeni Suda, ne postoje razlozi zbog kojih se prvostupanjska presuda žalbom pobija, zbog čega je žalbu valjalo odbiti kao neosnovanu. Kako nije uspjela u ovom žalbenom postupku, to nije osnovan niti zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.

20. Stoga je, na temelju odredbe članka 74. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21.), odlučeno kao pod točkom I. izreke, dok se odluka pod točkom II. temelji na odredbi članka 79. istog Zakona.

U Zagrebu, 17. srpnja 2025.

Predsjednica vijeća

Mirjana Čačić