Poslovni broj: UsII-116/2025-7

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga Suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Ljiljane Karlovčan-Đurović i Blanše Turić, članova vijeća te sudske savjetnice Tajane Šimunović, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Zajednice gospodarskih subjekata STRABAG d.o.o., OIB: 74971361430, Republike Hrvatska, Zagreb, Ulica Petra Hektorovića 2 i STRABAG AG, OIB: 33710460114, Republika Austrija, Spittal an der Drau, Ortenburger Str. 27, koje zastupa Tomislav Fijačko, odvjetnik iz Zagreba, Radnička cesta 1A, protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, Republike Hrvatske, Zagreb, Ulica grada Vukovara 23/V, OIB: 95857869241, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Hrvatske ceste d.o.o., Zagreb, Vončinina 3, radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj 17. srpnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave Republike Hrvatske, klasa: UP/II-034-02/25- 01/19, ubroj: 354-02/5-25-19 od 17. travnja 2025.

II. Odbija se prijedlog tužitelja za određivanjem odgodnog učinka tužbe.

III. Odbija se prijedlog tužitelja za određivanjem privremene mjere.

IV. Odbija se prijedlog tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem tuženika se odbija žalba tužitelja izjavljena protiv Odluke o odabiru, klasa: 003-01/24-04/09, urbroj: 345-800-830/582-24-10 od 18. prosinca 2024. donesene u otvorenom postupku javne nabave, broj objave: 2024/S F02- 0002749, po pozivu koji je naručitelj Hrvatske ceste d.o.o., Zagreb, objavio 28. ožujka 2024. u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske (dalje: EOJN RH). Predmet nabave je izgradnja obilaznice Drniša faze II. i III. Kriterij odabira ponude je ekonomski najpovoljnija ponuda, a kao daljnji kriteriji su određeni cijena ponude (80 bodova) i duljina jamstva za otklanjanje nedostataka (20 bodova) (točka I. izreke). U točki II. izreke tog rješenja se odbija zahtjev tužitelja za naknadu troškova žalbenog postupka.

2. Protiv osporenog rješenja tužitelj je podnio tužbu u kojoj osporava njegovu zakonitost iz svih zakonom propisanih razloga.

Dalje u tužbi tužitelj navodi kronologiju događaja i slijed radnji poduzetnih u postupku. Daje osvrt na sve tuženikove navode istaknute u osporenom rješenju pojedinačno, a prije svega daje osvrt na pitanje je li odabrani ponuditelj dostavio valjane reference, na temelju kojih je njegova ponuda ocijenjena valjanom, a potom i najpovoljnijom. Tužitelj smatra da je odabranu ponudu trebalo ocijeniti u odnosu na uvjete propisane u Dokumentaciji o nabavi (dalje: DoN), jer je u protivnom ponuda nepravilna, tj. neprihvatljiva. S time u vezi tužitelj daje osvrt na uvjete propisane u DoN- u u vezi legalnosti asfaltnog postrojenja koje gospodarski subjekt mora imati na raspolaganju, kao i načina dokazivanja tog uvjeta. Smatra da naručitelj nije pravilno ocijenio da je odabrani ponuditelj dokazao uvjet propisan u točki 5.4.3.4. DoN-a, jer nije dokazao da posjeduje ili ima u najmu najmanje jedno asfaltno postrojenje kapaciteta minimalno 80 t/h. Tužitelj dodaje da odabrani ponuditelj raspolaže sa asfaltnom fazom, koja je udaljena 389 km od mjesta ugradnje asfalta, a jer se postrojenje nalazi na lokaciji u Banje Selo (udaljeno 400 km) te postrojenje u Drnovu (udaljeno 400 km), a što ne udovoljava tehničkom uvjetu propisanom u DoN-u, a niti uvjetima koje propisuje Tehnički propis za asfaltne kolnike ("Narodne novine", 48/21.), koji regulira djelatnost ugradnje asfalta u Republici Hrvatskoj. Stoga tužitelj smatra da odabrani ponuditelj ne može udovoljiti propisanom tehničkom uvjetu, prema kojem prijevoz bitumenskih mješavina bez termo-kontejnera od mjesta proizvodnje do mjesta ugradnje ne smije trajati više od dva sata, odnosno duljina transporta ne smije biti veća od 120 km, pri čemu temperatura bitumenske mješavine ne smije pasti ispod minimalno dopuštene temperature deklarirane od strane proizvođača. Dodaje da je odabrani ponuditelj u bitnom tijekom žalbenog postupka isticao da će potrebnu količinu asfalta prevoziti tzv. termo kontejnerima, a što tužitelj smatra da je samo hipotetski moguće, ali u stvarnosti tehnički nije izvedivo. Tužitelj u tužbi dalje iscrpno navodi i obrazlaže razloge zbog kojih smatra da je tijekom žalbenog postupka dokazao da opisani način izvedbe nije izvediv, jer se putem termo-kontejnera ne može ugrađivati asfalt na tako dalekim lokacijama i u navedenim količinama, niti je takav način izvedbe pogodan za izgradnju novih asfaltnih površina, već samo za manje sanacije. Dodaje da su u prilog takvoj tvrdnji i stručna mišljenja prof. dr. sc. FE, dipl. ing. građ. te prof. dr. sc. LE (dekana Građevinskog fakulteta), koje je tijekom žalbenog postupka dostavio tuženiku.

Sukladno navedenim stručnim mišljenjima, propisane uvjete koje je potrebno zadovoljiti u pogledu svojstava izvedenih asfaltnih slojeva u tehničkom smislu nije moguće postići upotrebom termo-kontejnera. Tijekom žalbenog postupka dodaje da je dostavio i mišljenja autora Tehničkog propisa za asfaltne kolnike, koji je mjerodavan za ocjenu spornog pitanja, a odabrani ponuditelj je dostavio mišljenje profesora sa Građevinskog fakulteta koji ne djeluje na stručnom području povezanom sa temom projektiranja, izgradnje i osiguranja asfaltnih kolnika.

Zaključno, tužitelj ističe da tehničke specifikacije koje su sastavni dio DoN-a, uključuju i Tehnički propis za asfaltne kolnike te opće-tehničke uvjete za radove na cestama, koji su javno dostupni. Smatra da odabrani ponuditelj ne udovoljava uvjetima iz tehničke specifikacije, što potvrđuju i dostavljena stručna mišljenja te mišljenje nadležnog Ministarstva. Tužitelj smatra da je tuženikova ocjena samoinicijativna i protivna mišljenju struke, a da bi se uvođenjem takve prakse omogućila zlouporaba tehničkih pravila kojima se osigurava odgovarajuća kvaliteta u izgradnji prometnica u Republici Hrvatskoj i time štiti javni interes. Tužitelj smatra da bi stajališta tuženika mogla dovesti i do potencijalno nelegalnih postrojenja, a da nedostaju pravni mehanizmi da bi se to spriječilo. Dodaje da je naručitelj u novim općim tehničkim uvjetima eksplicitno odredio da je duljina transporta fiksno određena na dva sata ili 120 km, bez obzira na način transporta, koji može biti i termo-kontejner, a što potvrđuju i dostavljena mišljenja, prema kojima je propisani kriterij primjenjiv neovisno o vrsti prijevoznog sredstva. Stoga tužitelj smatra da je tuženik donio osporeno rješenje na temelju pogrešnih zaključaka, jer navedena referenca odabranog ponuditelja nije u skladu s DoN-om, bilo s tehničke ili pravne osnove.

Predlaže da ovaj Sud poništi rješenje tuženika od 17. travnja 2025., Odluku o odabiru te naloži tuženiku da tužitelju naknadi troškove spora. Tužba tužitelja sadrži i prijedlog za odgodni učinak osporenog rješenja, kao i prijedlog za donošenje privremene mjere, jer smatra da bi u protivnom nastupila teška i nepopravljiva šteta, da je prijedlog u javnom interesu, a da postoji zakonska osnova i za određivanjem privremene mjere na način koji tužitelj navodi u prijedlogu.

3. Tuženik se u odgovoru na tužbu protivi tužbenom zahtjevu iz razloga već navedenih u obrazloženju osporenog rješenja, pri čemu iscrpno daje osvrt na sve tužbene razloge pojedinačno. Tuženik posebno daje osvrt na uvjet propisan u točki 5.3.5.4. DoN-a, u vezi raspolaganja s najmanje jednim asfaltnim postrojenjem traženog kapaciteta. U vezi propisanih uvjeta tuženik napominje da u DoN-u nije propisan način prijevoza asfaltne mješavine, zbog čega odabrana zajednica ponuditelja nije bila dužna dokazati način prijevoza asfalta, a niti uvjete iz Tehničkog propisa za asfaltne kolnike. Dodaje da se propisani parametri trajanja prijevoza ne odnose na prijevoz asfaltnih mješavina s termo-kontejnerima, već se propisano ograničenje isključivo odnosi na prijevoz bez termo-kontejnera. Smatra da bi svako drugo tumačenje dovelo do povrede načela jednakog tretmana ponuditelja, povrede načela transparentnosti i narušavanja pravne sigurnosti gospodarskih subjekata koji u postupku sudjeluju. Stoga smatra da ponuditelji u postupku nisu bili dužni dokazivati udaljenost asfaltne baze od mjesta ugradnje, a niti način prijevoza asfaltne mješavine, niti je, uvažavajući formalnost postupka javne nabave, naručitelj u postupku pregleda i ocjene ponuda bio ovlašten navedene parametre provjeravati. Dalje u odgovoru na tužbene prigovore ističe da naručitelj ima mehanizme zaštite, tj. pravo kontrolirati kvalitetu asfaltne mješavine prilikom same ugradnje, kao i tijekom izvršenja ugovora, a da je propisano jamstvo za uredno ispunjenje ugovora, što uključuje i sredstva osiguranja za otklanjanje nedostataka u jamstvenom roku. Dalje tuženik navodi da tužitelj nije dokazao nastanak štete koja bi se teško mogla popraviti, odnosno da su ispunjene zakonom propisane pretpostavke za određivanje odgodnog učinka tužbe i određivanje privremene mjere, zbog čega ni takvi prijedlozi nisu osnovani.

Predlaže sudu da odbije tužbeni zahtjev u cijelosti, a u slučaju usvajanja tužbenog zahtjeva, sam riješi o predmetnoj stvari u skladu s člankom 434. stavkom 4. Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine", 120/16. i 114/22. – dalje: ZJN).

4. Zainteresirani naručitelj, Hrvatske ceste d.o.o., u odgovoru na tužbu u cijelosti osporavajući tužbene navode, predlaže ovom Sudu da tužbeni zahtjev odbije kao neosnovan. Dalje u odgovoru na tužbu navodi kronologiju događaja i slijed radnji u postupu, a posebno daje osvrt na uvjet tehničke sposobnosti propisan u točki 5.4.3.4. DoN-a. Dalje u odgovoru na tužbu iscrpno obrazlaže razloge zbog kojih smatra da je odabrani ponuditelj dokazao da ima propisane reference, uključujući i navedeni uvjet koji se odnosi na asfaltno postrojenje, jer raspolaže asfaltnom fazom Drnovo, društva CGP d.d., člana zajednice odabranog ponuditelja.

Dodaje da je odabrani ponuditelj dostavio dokaz mogućnosti raspolaganja i dodatnom asfaltnom bazom, asfaltnim postrojenjem gospodarskog subjekta Pedom asfalti d.o.o., koju nije ocjenjivao za dokazivanje uvjeta sposobnosti, već isključivo asfaltnu bazu CGP d.d. Dalje ističe da je ponude ocijenio s osnove propisanih uvjeta, odnosno u odnosu na raspolaganje (vlasništvo/najam) asfaltnog postrojenja, usklađenost kontrole tvorničke proizvodnje i legalnost asfaltnog postrojenja, a pri čemu je napomenuo da se asfaltnom bazom Banje Selo ne dokazuje ispunjavanje propisanih uvjeta u predmetnom slučaju. Dalje zainteresirani naručitelj u odgovoru na tužbu daje osvrt i na mjerodavne odredbe Tehničkog propisa za asfaltne kolnike. Dodaje i razloge zbog kojih smatra da dostavljena mišljenja stručnjaka nisu primjenjiva u ovom slučaju. Zaključno, zainteresirana osoba navodi da je odabrani ponuditelj dokazao da ima tražene reference, uključujući i uvjet sposobnosti iz točke 5.4.3.4. DoN-a. Konačno, zainteresirani naručitelj u odgovoru na tužbu daje iscrpno argumentirane razloge na kojima temelji zaključak da i iz dostavljenih mišljenja proizlazi da je asfalt moguće prevoziti na većim udaljenostima i s duljim vremenskim trajanjem, ali da ti parametri ulaze u sferu izvršenja ugovora te nisu predmet ocjene u postupku javne nabave, jer nisu bili propisani u svrhu dokazivanja uvjeta sposobnosti. Zainteresirani naručitelj ponavlja da prilikom izvršenja ugovora, tj. prije i tijekom ugradnje, ispituje kvalitetu ugrađenog asfalta kroz tekuća i kontrolna ispitivanja, koji mora udovoljiti propisanoj kvaliteti. Ističe da je upravo i legalnost asfaltne baze bila propisana kao uvjet, a da bi se spriječila zlouporaba i netransparentnost, odnosno ugroza javnog interesa. Dodaje i da opći tehnički uvjeti na koje se tužitelj poziva u tužbi nisu primjenjivi u konkretnom postupku javne nabave, jer se u ovom predmetu primjenjuju Opći tehnički uvjeti 2001. Dodaje i da je tuženik već u ranijim postupcima iznosio stajališta u vezi lokacije i kapaciteta asfaltne baze, koja su primjenjiva i u predmetnom slučaju. Dodaje i razloge zbog kojih ne postoji zakonska osnova za određivanjem odgodnog učinka tužbe i određivanja privremene mjere, jer nisu ispunjene zakonom propisane pretpostavke. Smatra da navedene prijedloge tužitelj temelji na pretpostavci o sklapanju ugovora i s te osnove ostvarivanju reference za sljedeće natječaje, a ne na stvarnom stanju stvari.

Predlaže da ovaj Sud odbije tužbu kao neosnovanu, kao i prijedloge za određivanje odgodnog učinka tužbe i određivanje privremene mjere te zahtjev tužitelja za naknadom troškova upravnog spora.

5. U skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", 36/24. – dalje: ZUS) odgovor na tužbu tuženika i zainteresirane osobe je dostavljen tužitelju, koji se nije posebno očitovao.

6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. Odlučujući o zakonitosti osporenog rješenja u granicama tužbenog zahtjeva, ovaj Sud nalazi da tuženik nije povrijedio zakon time što je žalbu tužitelja odbio. Za takvu odluku tuženik je dao valjane razloge, iscrpno te argumentirano obrazloženje koje je utemeljeno na podacima spisa predmeta i pravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava.

8. Ovaj Sud je predmetni spor riješio bez rasprave, primjenom članka 98. točke 4. ZUS-a, jer je ocijenio da odlučne činjenice u konkretnom slučaju nisu sporne, već primjena materijalnog prava, a stranke izričito ne zahtijevaju održavanje rasprave, odnosno da su ispunjene pretpostavke propisane u navedenoj zakonskoj odredbi. Sud je uzeo u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporene odluke, kao i očitovanja stranaka koje su sudjelovale u upravno-sudskom postupku te je na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

9. Iz podataka spisa, kao i obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da je u postupku javne nabave naručitelj zaprimio četiri ponude, od koje je tri ponude ocijenio valjanima i dana 18. prosinca 2024. donio Odluku o odabiru, klasa: 003-01/24-04/09, urbroj: 345-800-830/582-24-10 kojom je kao ekonomski najpovoljnija ponuda odabrana ponuda Zajednice gospodarskih subjekata Texo Molior d.o.o., Cavtat i CGP d.d., Novo Mesto, Republika Slovenija.

Dalje iz podataka spisa, kao i obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da je tijekom žalbenog postupka predmet ocjene bilo pitanje je li odabrana zajednica ponuditelja dokazala uvjet iz točke 5.4.3.4. DoN-a, koji traži da ponuditelj ima na raspolaganju najmanje jedno asfaltno postrojenje kapaciteta minimalno 80 t/h, a isto pitanje je predmet ocjene i u upravnom sporu.

Nadalje, iz podataka spisa, kao i obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da asfaltna baza CGP d.d. ispunjava uvjete tražene u DoN-u, a kojima se ne traži da ponuditelj dokaže da asfaltno postrojenje ispunjava uvjete sukladno Tehničkom propisu za asfaltne kolnike, a niti je naručitelj propisao da asfaltno postrojenje mora biti udaljeno 120 km od mjesta ugradnje, odnosno na dva sata od mjesta ugradnje.

10. Tuženik je u osporenom rješenju naveo iscrpne razloge zbog kojih je ocijenio da dostavljena stručna mišljenja od strane tužitelja tijekom postupka nisu relevantna u okolnostima konkretnog slučaja, a niti odredba Tehničkog propisa za asfaltne kolnike, na koju upire tužitelj u žalbi, jer se isključivo odnosi na način prijevoza, a ne radi razliku u vezi vrste zahvata, a niti je naručitelj propisao takav uvjet, zbog čega nije ni ispitivao navedene parametre, već samo je li odabrana zajednica ponuditelja ispunjava uvjete propisane odredbama DoN-a.

Dakle, sukladno tome je naručitelj ocijenio da društvo CGP d.d., član odabrane zajednice ponuditelja, raspolaže s asfaltnom bazom kapaciteta 120 t/h, da je asfaltno postrojenje legalno, jer je dostavljena uporabna dozvola izdana 1971., koja je valjana, a dostavljen je i certifikat o sukladnosti kontrole tvorničke proizvodnje iz kojeg proizlazi da asfaltno postrojenje ispunjava uvjete u skladu s normama HRN EN13108-1 i HRN 13108-5.

Dodaje se da je tijekom žalbenog postupka i odabrana zajednica ponuditelja dostavila stručno mišljenje, koje je izradio prof. dr. sc. VE, dipl. ing. građ. sa Građevinskog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, iz kojeg proizlazi da se asfaltna mješavina uz primjenu termo-kontejnera može prevoziti i na velike udaljenosti, npr. na udaljenosti od 500 km, pri čemu se treba voditi računa da njegova temperatura, kao i ostala svojstva, neposredno prije ugradnje budu sukladna Tehničkom propisu za asfaltne kolnike, a da ovisno o vrsti i tipu termo kontejnera, protek vremena od proizvodnje do njegove ugradnje može biti 38 pa čak i do 72 sata. Tijekom žalbenog postupka tužitelj je dostavio i očitovanje Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine od 4. veljače 2025. vezano uz tumačenje instituta termo-kontejnera propisanog u točki J.2.2. prijevoz bitumenskih mješavina, priloga J – Tehničkog propisa za asfaltne kolnike. U tom očitovanju se navedeno Ministarstvo poziva na stručno mišljenje stručnjaka koji su sudjelovali u izradi Tehničkog propisa za asfaltne kolnike, citira pojedine navode iz mišljenja, zaključujući da je "pri građenju novih ili rekonstrukciji postojećih prometnica, velike količine asfaltne mješavine potrebno transportirati do mjesta ugradnje u što kraćem vremenu i najkraćim mogućim putem te da je propisani kriterij dva sata ili 120 km, primjenjiv neovisno o vrsti prijevoznog sredstva".

11. U osvrtu na žalbene navode, tuženik u osporenom rješenju prije svega navodi da je naručitelj ocjenjujući uvjete sposobnosti, razmatrao asfaltnu bazu Drnovo, člana zajednice CGP d.d., a ne asfaltnu bazu Banje Selo, a što proizlazi iz sadržaja zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda, koji prileži spisu, a sljedno tome je i izvršena ocjena o ispunjavanju uvjeta iz točke 5.4.3.4. DoN-a.

12. Tuženik je posebno ocijenio mišljenje nadležnog Ministarstva dano u očitovanju od 25. ožujka 2025., dostavljenog na upit tuženika, ocjenjujući da odgovor nije jednoznačan, niti proizlazi iz odredbi Tehničkog propisa za asfaltne kolnike, niti iz Općih tehničkih uvjeta za radove na cestama (2001), a uvažavajući osobito okolnost da su sukladno uvjetima iz DoN-a, ponuditelji trebali dokazati raspolaganje najmanje jednim asfaltnim postrojenjem kapaciteta minimalno 80 t/h, usklađeno s kontrolom tvorničke proizvodnje asfaltnih mješavina s propisanim normama te legalnost asfaltnog postrojenja, što se dokazuje pravomoćnom uporabom dozvolom.

Tuženik u osporenom rješenju ocjenjuje da tužitelj u žalbi ni ne osporava da odabrana zajednica ponuditelja raspolaže s asfaltnim postrojenjem Drnovo, niti usklađenost kontrole tehničke proizvodnje asfaltnih mješavina s propisanim normama, a legalnost asfaltnog postrojenja nije s uspjehom osporio, jer je odabrana zajednica ponuditelja dokazala uvjet legalnosti u ponudi nominirane asfaltne baze.

13. Sukladno navedenom, tuženik je ocijenio da je naručitelj u cijelosti postupio sukladno odredbama DoN-a, ocijenivši da odabrana zajednica ponuditelja ispunjava uvjet iz točke 5.4.3.4. DoN-a, primjenom pravila o teretu dokazivanja iz članka 403. ZJN-a.

14. Tužitelj niti u tužbi s uspjehom nije osporio pravilnost postupanja naručitelja u konkretnom postupku javne nabave, a niti je doveo u sumnju zakonitost tuženikovog rješenja, jer u bitnom ističe iste prigovore koje je naveo i u žalbi te tijekom žalbenog postupka, u odnosu na koje je tuženik dao iscrpno i argumentirano obrazloženje. Tvrdnje protivne zaključcima tuženika na kojima temelji osporeno rješenje tužitelj nije potkrijepio odgovarajućim dokazima.

15. Stoga je ovaj Sud, ocijenivši da tužbeni navodi tužitelja nisu osnovani, jer ne dovode u pitanje pravilnost i zakonitost osporenog rješenja, tužbeni zahtjev odbio na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a.

16. Ovaj Sud je prihvatio valjanim obrazloženje osporenog rješenja, jer je tuženik naveo iscrpne i argumentirane razloge na kojima je žalbene navode tužitelja ocijenio neosnovanima.

17. S obzirom na ishod ovog spora, ne postoji osnova za dosuđivanje troškova upravnog spora tužitelju, jer je tužbeni zahtjev u cijelosti odbijen. Zbog toga je i zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora valjalo odbiti na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a.

18. S obzirom da je odlučeno o meritumu predmetne upravne stvari, valjalo je i prijedlog tužitelja za određivanjem odgodnog učinka tužbe i određivanje privremene mjere odbiti kao neosnovan.

U Zagrebu 17. srpnja 2025.

Predsjednica vijeća

Sanja Štefan