Poslovni broj: Usž-3245/2024-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, Mire Kovačić i Snježane Horvat - Paliska, članica vijeća, te višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice LV iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenica Petra Vuksanović, odvjetnica u Odvjetničkom društvu Vuksanović i partneri d.o.o., Zagreb, Kaptol 12, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3596/23-6 od 6. svibnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 16. srpnja 2025.,
p r e s u d i o j e
I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3596/23-6 od 6. svibnja 2024.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1939, URBROJ: 251- 02-01/001-23-2 od 29. lipnja 2023. (točka I. izreke). Točkom II. izreke odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.
2. Tužiteljica je izjavila žalbu pobijajući zakonitost presude iz svih zakonom propisanih razloga. Ističe da je počinjena bitna povreda pravila sudskog postupka zbog kršenja temeljnog načela usmene i javne rasprave iz članka 7. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", 20/10., 143/12., 152/14., 29/17. i 110/21.). Poziva se na članak 6. stavak 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe ("Narodne novine - Međunarodni ugovori", 18/97., 6/99., 14/02., 13/03., 9/05., 1/06., 2/10. i 13/17. – dalje: Konvencija) i članak 119. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine", 56/90., 135/97., 8/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10., 5/14.). Navodi da je prema ranije važećem Zakonu o upravnim sporovima ("Narodne novine”, 53/91., 9/92. i 77/92.) upravni sud prema slobodnoj procjeni odlučivao hoće li održati javnu i usmenu raspravu, dok je pozitivno pravni ZUS usklađen s tekovinama Vijeća Europe, odnosno ESLJP-a te je usmena rasprava obvezna u prvostupanjskom upravnom sporu. S tim u vezi navodi da bi upravni sudovi iznimku od pravila propisanu člankom 36. ZUS-a, a koja se odnosi na rješavanje upravnog spora bez rasprave, trebali tumačiti restriktivno, tj. samo u iznimnim situacijama. Smatra da je u odnosu na neodržavanje rasprave bespredmetno pozivanje prvostupanjskog suda na odluke ovog Suda, poslovnih brojeva: Usž-661/21 i Usž-1094/21 jer je predmetni spor različit od onoga na koji se sud poziva, a koji se tiče oglašavanja ništavim rješenja o komunalnom doprinosu. Ističe da je u tužbi izričito predložila provođenje dokaza njezinim saslušanjem kako bi obrazložila situaciju u kojoj se našla donošenjem pobijanog rješenja te pružila daljnje činjenice koje nisu u cijelosti nesporne. Smatra da predlaganje dokaza saslušanjem predstavlja izričito zahtijevanje održavanja rasprave s obzirom na to da nema drugog sredstva za saslušanje nego na raspravi te da joj postupanjem suda nije dana mogućnost sudjelovanja, izjašnjavanja i očitovanja na sve okolnosti koje su bile važne za donošenje odluke u ovom upravnom sporu. Ističe da je Republika Hrvatska, između ostalog, socijalna država zasnovana na načelima slobode, jednakosti, poštivanja prava čovjeka, socijalne pravde, nepovredivosti vlasništva i vladavine prava kao najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske. Stoga smatra pogrešnim zaključak da se novčana pomoć za roditelja odgojitelja ne smatra pravom u klasičnom smislu, već financijskom pomoći koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti i oduzeti. Navodi da se pobijanom presudom neosnovano zadire u njezino stečeno pravo kao roditelja odgojitelja zanemarujući negativne posljedice materijalne, društvene, socijalne i radne prirode koje nastaju za svakog roditelja odgojitelja. Iznosi mišljenje da kada bi se nakon izbora za predstavnička tijela vlasti prava stečena za vrijeme prethodne gradske vlasti mogla neograničeno ukidati i mijenjati, kao što smatra donositelj akta, isto bi dovelo do pravne nesigurnosti i nepovjerenja građana u vlast i odluke vlasti i predstavljalo bi postupanje u suprotnosti s načelom vladavine prava, načelom pravne sigurnosti, načelom zabrane retroaktivnog djelovanja propisa i načelom legitimnih očekivanja. Ističe da je promjena lokalne vlasti u ovom slučaju dovela do nesigurnosti građana u budućnost, a posljedično i do pravne nesigurnosti. Navodi da se time povećava razina nepovjerenja u institucije i razvija nepredvidivost u djelovanju javnih tijela te se stečena prava i obveze čine kratkotrajnima, podložnim jednostranoj izmjeni po svakoj promjeni političke vlasti. Ističe da se takvim postupanjem kod građana stvara sumnja u dugotrajnost i opstojnost akata državne uprave i javnih tijela, što dovodi do još većeg nepovjerenja u institucije koje u ovom slučaju podupire sudstvo svojim odlučivanjem u korist javnih tijela, a sve na štetu građana. Ističe da radi zaštite legitimnih očekivanja, načelo pravne sigurnosti zahtijeva da pravne norme budu jasne i precizne te da njihova primjena za pojedinca bude predvidljiva. Napominje da je pravo na novčanu pomoć stekla 2017., da se na isto prilagodila kako u materijalnom, tako i u društveno/radnom smislu te je takvo pravo počelo proizvoditi učinke ne samo na nju, već i na njenu obitelj, rad i karijeru. Donošenjem pobijanog rješenja primorana je ponovno se prilagođavati nastaloj situaciji u financijskom, obiteljskom i poslovnom smislu šest godina nakon stjecanja tog prava. U tom smislu ističe da je narušeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Navodi da je imala legitimno očekivanje da će mjera novčane pomoći, ispunjenjem uvjeta i održavanjem istih, ostati na snazi do propisanog završetka trajanja mjere. Nadalje navodi da je presuda ovoga Suda donesena zbog obećanja osiguranja kompenzacijskih mjera kojima bi se trebala olakšati tranzicija iz statusa roditelja odgojitelja na način da se dotadašnji roditelji odgojitelji usmjere ka olakšanju stjecanja novih znanja i kvalifikacija, a zatim i pristupanja tržištu rada i pokretanju vlastitog posla te smještaju djece, a koje u većoj mjeri nisu ispunjene, te ukazuje na činjenicu ponovnog nedostatka mjesta u gradskim vrtićima. Ističe da su u članku 6. Odluke/18. jasno propisani razlozi prestanka prava na novčanu pomoć majci odgojiteljici, te budući da niti jedan od navedenih razloga nije ispunjen, navodi da je razumno očekivala da će i nadalje nastaviti ostvarivati svoje pravo. Ističe da joj je po rođenju četvrtog djeteta, dvije godine nakon stečenog prava na novčanu pomoć roditelja odgojitelja za treće dijete, u pravnoj službi tadašnjeg ureda nadležnog za mjeru roditelj odgojitelj, savjetovano da nastavi primati novčanu pomoć putem mjere roditelj odgojitelj za treće dijete, na koji način je postupila, pa je donesenom Odlukom i pobijanim rješenjima oštećena s obzirom na to da joj za treće dijete ranije istječe pravo na novčanu pomoć nego što bi to bilo da je tu mjeru koristila za četvrto dijete. Upućuje na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-5989/2013 od 9. veljače 2016. prema kojoj u građanskom i upravnom pravu retroaktivnost nije poželjna ako negativno utječe na prava i pravne interese pojedinaca, a o čemu se u konkretnom predmetu nije vodilo računa. Ukazuje na nedostatnost obrazloženja pobijane presude navodeći da se prvostupanjski sud neosnovano upustio u generaliziranje, čime je izbjegao ocjenjivanje zakonitosti konkretne odluke. Predlaže da ovaj Sud poništi pobijanu presudu i sam riješi predmetnu stvar na način da usvoji tužbeni zahtjev u cijelosti i obveže tuženika da joj naknadi troškove upravnog spora, zajedno sa zateznim kamatama koje teku od dana presuđenja do isplate. Traži naknadu troškova za sastav žalbe.
3. Tuženik, uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.
4. Žalba nije osnovana.
5. Ispitujući presudu prvostupanjskog suda u granicama žalbenih razloga, sukladno članku 73. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", 20/10., 143/12., 152/14., 29/17. i 110/21., dalje: ZUS), Sud žalbene razloge ocjenjuje neosnovanim.
6. Prvostupanjski sud je sukladno ovlaštenju iz članka 36. točke 4. ZUS-a pobijanu presudu donio bez prethodno održane rasprave, pravilno ocijenivši da činjenice odlučne za rješavanje upravnog spora nisu sporne, već samo primjena prava, a tužiteljica u tužbi niti u odgovoru na tužbu nije izričito tražila održavanje rasprave.
7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 31. ožujka 2023. zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/17-013/449, URBROJ: 251-10-01- 17-2 od 7. ožujka 2017. na temelju članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22., dalje: Odluka/22.) na način kako je to propisano člankom 3. i 4. navedene Odluke/22. kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.
8. Treba reći da je naprijed navedena Odluka/22., na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22., a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023.)
9. U odnosu na prigovor tužiteljice da joj je ukinuto stečeno pravo, ovaj Sud naglašava da u situaciji u kojoj se neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao što je u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. Dakle, ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju općeg akta, to pravo može prestati ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Bilo bi protivno svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).
10. Neosnovan je prigovor tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22. koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III- 1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je Sud u već ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21. imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22. skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti pa s obzirom da se u Odluci/22. razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22. postupano u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).
11. U odnosu na ne provođenje predloženog dokaza saslušanjem tužiteljice treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 33. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženog dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.
12. Neprovođenje dokaza predloženog po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja). Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazni prijedlog tužiteljice.
13. Prvostupanjski sud je presudu obrazložio sukladno članku 60. stavku 4. ZUS-a, odgovorivši na sve relevantne navode iz tužbe.
14. Tužiteljica razlozima navedenim u žalbi nije dovela u sumnju zakonitost pobijane presude koja je donesena na temelju pravilno utvrđenih činjenica, te uz pravilnu primjenu materijalnog prava, dok povrede pravila postupka kao ni povrede ustavnih niti konvencijskih prava na koja se tužiteljica poziva u žalbi ovaj Sud nije našao. Pravilno je odlukom prvostupanjskog suda odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troška upravnog spora na temelju članka 79. stavka 4. ZUS-a jer je izgubila spor u cijelosti.
15. Slijedom navedenog, na temelju članka 74. stavka 1. ZUS-a, odlučeno je kao u izreci presude.(točka I. izreke). Sukladno članku 79. stavku 4. ZUS-a, s obzirom na to da je žalba tužiteljice odbijena, odbijen je i njezin zahtjev za naknadu troška sastava žalbe (točka II. izreke).
U Zagrebu 16. srpnja 2025.
Predsjednica vijeća:
Radmila Bolanča Vuković
