Poslovni broj: Usž-1858/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Marine Kosović Marković, predsjednice vijeća, Jelene Rajić i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice ŠP iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi šutnje uprave, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-176/2024-9 od 10. veljače 2025., na sjednici vijeća održanoj 16. srpnja 2025.

r i j e š i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-176/2024-9 od 10. veljače 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanim rješenjem prvostupanjskog suda odbačena je tužba od 5. siječnja 2024. podnesena radi „šutnje uprave“ tuženika te je odbijen zahtjev tužiteljice za nadoknadom troškova upravnog spora (točke I. i II. izreke).

2. Tužiteljica podnosi žalbu protiv pobijanog rješenja prvostupanjskog suda zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. U razlozima žalbe, u bitnom, smatra da je, s obzirom na izričaj pravnog lijeka koji je izjavila (prigovor), a što proizlazi iz samog sadržaja podneska te činjenicu da je isti izjavila upravo čelniku tijela i to upravo pozivanjem na odredbe ZUP-a, bilo nužno riješiti odnosno postupiti povodom prigovora sukladno članku 122. stavku 3. ZUP-a, neovisno o ocjeni merituma odnosno neovisno o tome je li pravni lijek osnovan ili neovisno o tome je li uistinu nastupila šutnja uprave u upravnom postupku ili nije te je li došlo do zabranjene činidbe u upravnom pravu uslijed takovog propusta (šutnje). Mišljenja je da je javnopravno tijelo dužno postupati po prigovoru, sve i da se radi o nedopuštenom pravnom lijeku, a ne potpuno ga ignorirati, s čim u vezi se poziva na članak 122. stavak 3. ZUP-a te navodi da je stranka tim pravnim lijekom inicirala upravo sudsku zaštitu u smislu članka 122. stavka 4. ZUP-a pa ima pravo na pristup sudu o odluci o tome prigovoru. Smatra da se prigovor propisan odredbama članka 122. ZUP-a može podnijeti i izvan slučajeva izričito propisanih ZUP-om i navedenih u pobijanom rješenju prvostupanjskog suda te da je ovakvim tumačenjem roka za odlučivanje o prigovoru, došlo do ograničavanja prava na djelotvorni pravni lijek. Navodi da takvo ograničenje nije opravdano jer se ne može opravdati nikakvim legitimnim ciljem u javnom ili općem interesu te da je protivno načelu ekonomičnosti i učinkovitosti. Smatra da rješenje suda nije doneseno u skladu s načelima vladavine prava i sigurnosti objektivnog pravnog poretka te da su joj povrijeđena ustavna i konvencijska prava na pravično suđenje, koje obuhvaća i pravo na pristup sudu te pravo na djelotvorni pravni lijek te obrazloženu sudsku odluku na način da ista sadrži jasne, valjane i razborite razloge utemeljene na pravnoj normi. Poziva se na praksu prvostupanjskog upravnog suda, kojom je, u istovjetnim činjeničnim i pravnim situacijama, sud obustavio upravni spor. Mišljenja je da joj je javnopravno tijelo dužno naknaditi troškove upravnog spora čak i u slučaju odbačaja tužbe. Ističe da članak 121. ZUP-a ne propisuje da je rok 60 dana, već najkasnije 60 dana, te nije logično da rok iz članka 40. stavka 2. ZUS od 8 dana ne može početi teći prije proteka 60 dana, već bi sudovi u svakom pojedinačnom slučaju trebali utvrditi je li nastupila šutnja uprave i prije proteka najduljeg roka od 60 dana po članku 121. ZUP-a ovisno o okolnostima pojedinačnog slučaja. Smatra da je obveza suda uvijek meritorno riješiti tužbu radi šutnje, osim u slučaju obustave. Poziva se na brojne odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, Europskog suda za ljudska prava, odluke prvostupanjskog suda i ovog Suda. Predlaže ovom Sudu usvojiti žalbu te poništiti pobijano rješenje prvostupanjskog suda i vratiti predmet na ponovno postupanje, uz obvezivanje tuženika na naknadu troškova upravnog spora koji je prethodio ovoj žalbi, a podredno se predlaže usvojiti ovu žalbu te preinačiti pobijano rješenje uz obvezivanje tuženika na naknadu troškova spora. Ujedno potražuje naknadu troškova sastavljanja predmetne žalbe zajedno sa zakonskom zateznom kamatom.

3. Na žalbu nije odgovoreno.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući rješenje prvostupanjskog suda u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima „Narodne novine“, broj: 36/24., dalje: ZUS, u svezi s odredbom članka 128. stavak 4. ZUS-a), Sud nalazi da ne postoje žalbene osnove zbog kojih bi pobijano rješenje bilo nezakonito ni razlozi na koje Sud pazi po službenoj dužnosti.

6. Iz dokumentacije spisa predmeta proizlazi da je tužiteljica 5. siječnja 2024. podnijela tužbu radi „šutnje uprave“, jer tuženik do podnošenja tužbe nije donio odluku o prigovoru koji je tužiteljica 18. prosinca 2023. podnijela pozivom na članak 156. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku (“Narodne novine”, broj: 47/09., 110/21., dalje: ZUP), a iz razloga što tuženik nije u roku od 8 dana odlučio o njenom ranijem prigovoru izjavljenom 24. studenoga 2023. protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-014/1165, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-03 od 15. studenoga 2023. o prestanku novčane pomoći. Tužbom je zahtijevala da sud naloži gradonačelniku da u roku od 8 dana odluči o prigovoru radi „šutnje uprave“ koji je tužiteljica izjavila 18. prosinca 2023., a prvostupanjski sud je tužbu odbacio kao prijevremeno podnesenu.

7. Prema ocjeni ovoga Suda, pravilno je prvostupanjski sud ocijenio da u konkretnom slučaju nisu postojale pretpostavke za vođenje spora sukladno mjerodavnim propisima.

8. U konkretnoj upravnoj stvari uređenoj općim aktom (Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, „Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj 10/18., 25/22., dalje u tekstu: opći akt) nadležno prvostupanjsko javnopravno tijelo donijelo je rješenje od 15. studenoga 2023., kojim je odlučeno o pravu i pravnom interesu stranke, a koje se, prema pravnom shvaćanju ovoga Suda izraženom u presudi poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. (kao i presudi poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023., potvrđenom odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023.), smatra pojedinačnom odlukom (upravnim aktom), čija se zakonitost preispituje prvenstveno podnošenjem prigovora gradonačelniku, a potom pred nadležnim upravnim sudom. Neovisno o tome što je propisani pravni lijek protiv predmetne pojedinačne odluke u općem aktu nazvan prigovorom, tu ne dolazi do primjene odredba članka 122. ZUP-a, odnosno ne radi se ni o jednoj od situacija u kojima opći postupovni propis (ZUP) kao pravni lijek propisuje pravnu zaštitu podnošenjem prigovora (članci, 42., 155., 156., 157. i 158. ZUP-a). Takvo shvaćanje izraženo je i u ranijim odlukama ovog Suda (primjerice odluka poslovni broj: Usž-2346/2024-2 od 8. listopada 2024.).

9. Mjerodavnim općim aktom nije propisan rok za donošenje odluke o pravnom lijeku (prigovoru sui generis) izjavljenom protiv prvostupanjskog rješenja (pojedinačne odluke) pa u konkretnom slučaju valja odgovarajuće primijeniti odredbu članka 121. ZUP-a, prema kojoj je nadležno tijelo, u ovom slučaju gradonačelnik, rješenje o pravnom lijeku - prigovoru sui generis, izjavljenom protiv rješenja o pravu stranke, dužno donijeti i dostaviti stranci što je prije moguće, a najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje pravnog lijeka, ako zakonom nije propisan kraći rok.

10. Prema ocjeni ovog Suda, prigovor radi nerješavanja kojeg je podnesena tužba, u konkretnom slučaju, ne ulazi u doseg članka 156. ZUP-a, jer se u konkretnoj upravnoj stvari donosi rješenje o pravu stranke kao i odluka o prigovoru - pravnom lijeku propisanom općim aktom. Odredba članka 156. ZUP-a se odnosi na pravo osobe, koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, koja može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.

11. Predmet ovog spora je tužba zbog tzv. „šutnje uprave“ u vezi s prigovorom koji je tužiteljica podnijela zato što nije donesena odluka o ranijem prigovoru (prigovoru sui generis propisanom općim aktom) kojim je osporavala rješenje o novčanoj pomoći s kojim nije bila zadovoljna. Rješenje o tom prethodnom prigovoru doneseno je 14. prosinca 2023. pa ukoliko je tužiteljica navedeno rješenje zaprimila, u trenutku podnošenja tužbe (5. siječnja 2024.), „šutnje uprave“ nije bilo. Naime, svrha propisivanja zaštite od „šutnje uprave“ je zaštita pravnih subjekata od neaktivnosti uprave pa u slučaju ako je „šutnja“ prestala jer je odlučeno o pravu stranke, takva zaštita više nije potrebna. Izjavljivanje još jednog prigovora zbog „šutnje“, nije dopušteno jer nije predviđeno ni jednim propisom, a pravna zaštita zbog „šutnje uprave“ detaljno je uređena mjerodavnim propisima (ZUP i ZUS).

12. Shodno tome, u slučaju poput ovog, stranka bi mogla pravnu zaštitu zbog propuštanja donošenja odluke o prigovoru sui generis zatražiti tek ako gradonačelnik Grada Zagreba, ne bi u roku od 60 dana donio odluku o prigovoru na rješenje o prestanku prava i nakon proteka daljnjeg roka propisanog ZUS-om. Ova pravna zaštita se, pod pretpostavkom da „šutnja“ i dalje postoji, ostvaruje podnošenjem tužbe nadležnom upravnom sudu (zbog nedonošenja pojedinačne odluke u propisanom roku), a ne novog prigovora radi nedonošenja odluke o prigovoru sui generis koji je kao pravni lijek propisan općim aktom. Naime, u smislu odredbe članka 12. stavka 1. ZUP-a pravni lijek koji se podnosi u slučaju „šutnje uprave“ je devolutivne prirode (ako u konkretnoj upravnoj stvari postoji drugostupanjsko tijelo) ili, ako ne postoji, pravna zaštita se ostvaruje podnošenjem tužbe upravnom sudu.

13. Stoga je prema ocjeni ovog Suda tužiteljica prigovor, u vezi nerješavanja kojeg je podnesena tužba zbog „šutnje uprave“, javnopravnom tijelu podnijela protivno odredbama ZUP-a i ZUS-a.

14. Treba nadodati i da rok za donošenje pojedinačne odluke o zahtjevu stranke nije prekluzivan pa nije dopuštena tužba zbog „šutnje uprave“ nakon što je odluka donesena (čak i protekom propisanog roka, što u konkretnoj stvari nije.).

15. Imajući u vidu navedeno, prvostupanjski je sud pravilno utvrdio da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora u povodu tužbe tužiteljice te je tužbu zakonito odbacio, na temelju članka 46. stavka 1. točke 1. ZUS-a, kao prijevremeno podnesenu, jer u trenutku podnošenja tužbe još nije istekao rok za donošenje odluke o prigovoru sui generis, podnošenje kojeg je propisani put pravne zaštite.

16. Slijedom navedenog, ovaj Sud ne nalazi osnovanim navode tužiteljice u pogledu povrede prava i načela zajamčenih ZUP-om, Ustavom Republike Hrvatske i Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, jer je predmetna tužba pravilno odbačena, uz dostatne i valjano obrazložene razloge.

17. Odluka o trošku utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. ZUS-a, koji propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. S obzirom na da tužiteljica nije uspjela u sporu, nije osnovan zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora, uključujući i troškove žalbenog postupka.

18. Kako navodi žalbe nisu osnovani niti od utjecaja na donošenje drukčije odluke, to je na temelju članka 135. stavka 1. u vezi s člankom 128. stavkom 4. ZUS-a i na temelju članka 147. stavka 1. ZUS-a, odlučeno kao u izreci (točka I. i II. izreke).

U Zagrebu 16. srpnja 2025.

Predsjednica vijeća

Marina Kosović Marković