REPUBLIKA HRVATSKA

Poslovni broj: Usž-1680/2025-2

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Marine Kosović Marković, predsjednice vijeća, Jelene Rajić i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice ŠM iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenica Silvija Gnjidić, odvjetnica u Zagrebu, Praška 8, protiv tuženika Grada Zagreba, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv rješenja i presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-3694/2023-7 od 20. veljače 2025., na sjednici vijeća održanoj 16. srpnja 2025.

p r e s u d i o  j e

Odbija se žalba te potvrđuje rješenje i presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-3694/2023-7 od 20. veljače 2025.

Obrazloženje

1. Rješenjem prvostupanjskog suda odbijen je prijedlog tužiteljice za prekid postupka do donošenja odluke Europskog suda za ljudska prava povodom zahtjeva poslovni broj: 8985/24, 8792/24 i 9461/24.

1.1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1895, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 6. lipnja 2023. (točka I. izreke) te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).

1.2. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1895, URBROJ: 251-02- 01/001-23-2 od 6. lipnja 2023., odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/4659, URBROJ: 251-09-22- 1/002-23-02 od 31. ožujka 2023.

2. Protiv rješenja i presude prvostupanjskog suda tužiteljica je podnijela žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. U žalbi, u bitnom, navodi da je prvostupanjski sud trebao prekinuti postupak do donošenja odluke Europskog suda za ljudska prava povodom zahtjeva poslovni broj: 8985/24, 8792/24 i 9461/24 jer presude i odluke Europskog suda za ljudska prava imaju obvezujući učinak za državu koja je tužena pred Sudom (članak 46. stavak 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda). Tvrdi da je u tužbi predložila i poništenje prvostupanjskog rješenja, a o čemu prvostupanjski sud nije odlučio. Također, smatra da je obrazloženje presude prvostupanjskog suda nejasno, manjkavo (posebice u pogledu navođenja odredbi materijalnog prava kao i razloga o odlučnim činjenicama). Iz tih razloga tvrdi da se presuda prvostupanjskog suda ne može ispitati. Ukazuje da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom te da se u konkretnom slučaju radi o stečenom pravu. Spornim smatra je li prvostupanjsko tijelo bilo ovlašteno odnosno stvarno nadležno donijeti prvostupanjsko rješenje. Mišljenja je da upravno tijelo prvog stupnja moglo zamijeniti točke izreke pravomoćnog upravnog akta isključivo povodom njezine žalbe, a nikako ne na temelju Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelje odgojitelje. Navodi da je odredbom članka 6. Odluke propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama Odluke do 31. prosinca 2023. Ističe da je u konkretnom predmetu došlo do povrede načela zabrane retroaktivnosti. Zaključno, ukazuje na povredu članka 18., 19., 26. i 51. Ustava Republike Hrvatske kao i na povredu prava na pravično suđenje zaštićenog člankom 6. (Europske) Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu prvostupanjskog suda te usvojiti u cijelosti tužbeni zahtjev, a podredno poništiti presudu i vratiti predmet prvostupanjskom sudu na odlučivanje.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijano rješenje i presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima „Narodne novine“, broj: 36/24., dalje: ZUS, u vezi s člankom 128. stavkom 4. ZUS-a), Sud nalazi da ne postoje žalbene osnove zbog koje bi pobijano rješenje i presuda bili nezakoniti ni razlozi na koje Sud pazi po službenoj dužnosti.

6. Suprotno mišljenju tužiteljice, presuda prvostupanjskog suda može se ispitati jer sadrži sve propisano odredbom članka 119. ZUS-a pa tako i u pogledu stavka 5. iste odredbe koji propisuje što sve mora sadržavati obrazloženje presude, a koje je potpuno i jasno, te u korelaciji s izrekom. S obzirom na prirodu upravne stvari i okolnosti konkretnog slučaja, u obrazloženju su navedeni jasni i argumentirani razlozi na kojima je prvostupanjska presuda utemeljena, kao i odredbe mjerodavnog prava.

7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da su rješenjem upravnog tijela prvog stupnja od 31. ožujka 2023. zamijenjene točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/19-013/747, URBROJ: 251-21-21- 1/007-19-2 od 27. rujna 2019., na temelju odredbe članka 6. Odluke/22 na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. Odluke/22 kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim je rješenjem odbijen prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja upravnog tijela prvog stupnja.

8. Treba reći da je naprijed navedena Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje upravnog tijela prvog stupanja i tuženika, bila predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

9. Nije osnovan žalbeni prigovor tužiteljice u kojem navodi da upravno tijelo prvog stupnja nije bilo nadležno donijeti prvostupanjsko rješenje kojim su zamijenjene točke II. i III. izreke naprijed navedenog zaključka. Ovo iz razloga što je sukladno odredbi članka 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Također, odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 13/22. i 31/22.) propisano je da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja.

10. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 procesni je instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocijenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

11. Nije osnovan žalbeni prigovor tužiteljice da se pravomoćni upravni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom, odnosno isključivo povodom žalbe tužiteljice, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje. Naime, odredbom članka 130. ZUP-a propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona, o čemu ovdje nije riječ. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac“ nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

12. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocijenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta („Sl. gl. Grada Zagreba“, broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt „izjednačen“ sa zakonom.

13. U odnosu na prigovor tužiteljice da je u konkretnom predmetu došlo do povrede načela zabrane retroaktivnosti, suprotno mišljenju tužiteljice, već je u presudi Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. (točka 124.) kao i u presudi Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. (točka 35.), izraženo shvaćanje da sporne Odluke, navedene u tim presudama, nemaju povratno djelovanje niti se Odlukom javnopravnih tijela ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo, ni u njegov opseg) već se utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti (ali u razdoblju koje je obuhvaćeno pravomoćnim pojedinačnim aktima) te djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti odnosno novo pravno pravilo ne primjenjuje se na situaciju koja je dovršena zbog čega se ovdje ne radi o povratnom djelovanju već je riječ o kvaziretroaktivnosti odnosno o pravnom učinku općeg akta koji je, pod određenim uvjetima dopušten, a u primjeni kojeg su i donesena ovdje osporena rješenja javnopravnih tijela.

14. Glede prigovora tužiteljice da prvostupanjski sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima, treba reći da je u ustaljenoj upravnosudskoj praksi (odluke poslovni broj: Usž-2022/2015, Usž-599/2015 i dr.) izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članka 116. i 117. ZUS-a.

15. Prvostupanjski je sud prilikom odlučivanja o predmetnoj tužbi zauzeo pravilno pravno shvaćanje te stoga navodi žalbe nisu osnovani niti od utjecaja na donošenje drukčije odluke ovog Suda. Zbog svega naprijed navedenog, Sud ne nalazi povrede ustavnih ni konvencijskih prava u konkretnom predmetu.

16. Zaključno, treba reći da je prvostupanjski sud osnovano odbio prijedlog za prekid upravnog spora do donošenja odluke Europskog suda za ljudska prava povodom zahtjeva poslovni broj: 8985/24, 8792/24 i 9461/24. Osim što je Odluka/22 već bila predmetom ocjene zakonitosti, u objektivnom upravnom sporu, ovdje se ne radi o slučajevima iz odredbe članka 105. stavka 1. ZUS-a za koje je propisano da je sud dužan prekinuti spor.

17. Valjalo je, stoga, pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS-a, u vezi s člankom 128. stavkom 4. ZUS-a, odlučiti kao u izreci.

U Zagrebu, 16. srpnja 2025.

Predsjednica vijeća

Marina Kosović Marković