REPUBLIKA HRVATSKA
Poslovni broj: Usž-2350/2025-2
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Snježane Horvat-Paliska, predsjednice vijeća, Gordane Marušić-Babić i Mire Kovačić članica vijeća, te više sudske savjetnice-specijalistice Blaženke Drdić, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice GT iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Gradonačelnika Grada Zagreba, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2935/2024-6 od 24. ožujka 2025., na sjednici vijeća održanoj 16. srpnja 2025.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2935/2024-6 od 24. ožujka 2025.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja tuženika, klasa: UP/II-551-06/23-014/435, urbroj: 251-02- 01/001-23-5 od 11. srpnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I- 551-06/22-013/181, ur.broj: 251-09-22-1/003-23-10 od 18. svibnja 2023., te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora. (točke I. i II. Izreke).
2. Navedenim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/22-013/181, ur.broj: 251-09-22- 1/003-23-10 od 18. svibnja 2023.
3. Tužiteljica podnosi žalbu zbog bitnih povreda pravila spora, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. Navodi da je prvostupanjski sud donio svoju odluku na temelju Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22. – dalje: Odluka/22.) kojom je izmijenjena i dopunjena Odluka o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18. i 20/21.). Ističe da je prvostupanjski gradski upravni ured pozivom na članak 6. Odluke/22. nakon 31. prosinca 2022. pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti te ističe da je osporila stvarnu nadležnost tuženika koji je neposredno rješavajući donio rješenje protivno uvjetima propisanim člankom 42. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine", 47/09., 110/21. – dalje: ZUP), kao i članku 164. stavku 4. Statuta Grada Zagreba (,,Službeni glasnik Grada Zagreba'' broj: 11/2021.). Prigovara da je sporan potpis tuženika na osporenom rješenju, te da je došlo do povrede prava na nepovredivost vlasništva, te kršenja zabrane retroaktivnosti. Posebice naglašava da joj onemogućeno izjašnjavanje o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora, te da je sud neosnovano odbio njezin prijedlog za saslušanje kao stranke, čime joj je uskratio pravo na pravično suđenje i pristup sudu, zajamčeno Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (“Narodne novine - Međunarodni ugovori", 18/97., 6/99., 14/02., 13/03., 9/05., 1/06., 2/10. i 13/17. – dalje: Konvencija). Ističe da je sporno je li tuženik postupio u predmetnoj upravnoj stvari, odnosno je li ovlašten voditi upravni postupak u drugom stupnju te je sporna činjenica da li drugostupanjsko rješenje sadrži uopće potpis te je li to potpis tuženika. Upire na odredbu članka 23. ZUP-a. Smatra da je protekao procesni prekluzivni rok za donošenje rješenja jer je Odlukom/22. u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Smatra da sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku i da je pogrešno shvaćanje suda da nije propisana posljedica nepostupanja u navedenom roku. Upire na odluke Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravnu prirodu rokova. Naglašava da je korisnica socijalnih prava koje je stekla na temelju pravomoćnog upravnog akta, te da se neosnovano zadire u njezina stečena prava. S tim u vezi navodi da se radi o demografskoj mjeri koja iziskuje dugoročno planiranje, te upućuje na Odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske i ovoga Suda u odnosu na moguće slučajeve revidiranja postojećih upravnih akata. Navodi da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Ističe da sud propušta utvrditi koji su to složeni a koji najsloženiji poslovi i postoji li složeniji upravni posao u vezi primjene općeg akta, odnosno koji je rang imala konkretna službena osoba. Naglašava da joj je grubo narušeno pravo na pravično suđenje jer joj je sud u cijelosti onemogućio upoznati se s dokazima koje je izveo i nije joj dostavio spis upravnog tijela. Smatra da je došlo i do povrede zabrane retroaktivnosti, što je sud propustio zakonito cijeniti, s obzirom na to da se prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti, jer je rješavano ex tunc, a ne pro futuro, zadiralo u pravomoćni upravni akt za period koji je protekao prije nastupa izvršnosti. Prigovara da ju sud nije upoznao sa dokazima koje je izveo, jer joj nije omogućen uvid u spis, te smatra da je došlo do povrede članka 114. stavka 1. ZUS-a. Predlaže usvojiti žalbu i poništiti presudu i vratiti predmet na ponovni postupak, a podredno usvojiti tužbeni zahtjev. Traži troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe sa zateznim kamatama.
4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.
5. Žalba nije osnovana.
6. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.
7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da su rješenjem tijela prvog stupnja od 18. svibnja 2023. zamijenjene točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Gradskog ureda za demografiju, klasa: UP/I-551-06/16-013/406, urbroj: 251-10-01-16-3 od 28. listopada 2016. na temelju članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22., - Odluka/22.) na način kako je to propisano člancima 3. i 4. navedene Odluke/22, kojima su izmijenjene odredbe članaka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18. i 20/21) sve navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja.
8. Naprijed navedena Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).
9. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući je i u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da se radi o upravnim aktima pa da tuženik kao izvršno tijelo, ne nadzire zakonitost uprave.
10. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
11. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.
12. U toj presudi Sud je ocijenio da, s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).
12.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).
13. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.
14. Nadalje, suprotno navodima tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 13/22. i 31/22.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Stoga je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.
15. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22, a obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.
16. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.
17. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), a na koje tužiteljica upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužiteljice.
18. Suprotno mišljenju tužiteljice, već je u presudi Suda, poslovni broj: Usoz- 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. (točka 124.), kao i u presudi poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. (točka 35.), izraženo shvaćanje da sporne Odluke, navedene u tim presudama, nemaju povratno djelovanje niti se Odlukom/22 niti zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo, ni u njegov opseg), već se utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti (ali u razdoblju koje je obuhvaćeno pravomoćnim pojedinačnim aktima) te djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti odnosno novo pravno pravilo ne primjenjuje se na situaciju koja je dovršena, zbog čega se ovdje ne radi o povratnom djelovanju već je riječ o kvaziretroaktivnosti odnosno o pravnom učinku općeg akta koji je, pod određenim uvjetima dopušten.
19. Sud ocjenjuje neosnovanim prigovor tužiteljice da je došlo do povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju, jer je već u presudi poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke ocijenio legitimnima, pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.).
20. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.
U Zagrebu, 16. srpnja 2025.
Predsjednica vijeća
Snježana Horvat-Paliska
