Poslovni broj: Usž-1123/2025-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Snježane Horvat-Paliska, predsjednice vijeća, Mire Kovačić i Radmile Bolanča Vuković, članica vijeća te višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice EŠ, OIB: [osobni identifikacijski broj], [adresa], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, OIB:61817894937, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći za roditelja odgajatelja, odlučujući o žalbi tužiteljice podnesenoj protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 4543/2024-7 od 27. prosinca 2024., na sjednici vijeća održanoj 16. srpnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-4543/2024-7 od 27. prosinca 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskom suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA:UP/II-551-06/23-014/1813, URBROJ:251-02-01/001-23-2 od 1. lipnja 2023.

2. Rješenjem tuženika od 1. lipnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA:UP/I-551-06/22-013/3590, URBROJ:251-09-22-1/002- 23-2 od 28. ožujka 2023. kao neosnovan.

3. Tužiteljica u žalbi podnosi zahtjev za izuzeće sudaca Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koji su sudjelovali u postupcima ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja i to Sanje Otočan, Senke Orlić-Zaninović, Gordane Marušić Babić, Ljiljane Karlovčan Đurović, Blanše Turić i Inge Vezmar Barlek. Ističe da je sud počinio povrede pravila sudskog postupka jer suprotno članku 89. stavku 3. Zakona o upravnim sporovima između ročišta održanog dana 17. prosinca 2024. i 27. prosinca 2024. nije proteklo 15 dana. Navodi kako iz pobijanog upravnog akta ne proizlazi o kojim je to točno pravnom lijeku odnosno o kojem je to prigovoru tužiteljice odlučeno, a iz razloga jer je tužiteljica podnijela prigovor i na temelju Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja i na temelju članka 122. Zakona o općem upravnom postupku pa ostaje nejasno o kojem je prigovoru riješeno. Smatra da se prvostupanjski sud paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske budući da predmet ovog postupka nije opći akt već pojedinačni upravni akt kojeg prvostupanjski sud nije ocijenio. Navodi obrazloženje prvostupanjske presude iz ovosudnih presuda u postupcima ocjene zakonitosti Odluke /22 te povratnog djelovanja Odluke /22. Također ističe da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023. na što se sud samo paušalno očituje. Upire na članak 13. Zakona o općem upravnom postupku te ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon zbog čega se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama Zakona o općem upravnom postupku o izvanrednim pravnim lijekovima. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite prava tužitelja i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Ističe da nije točno da je paušalno prigovarala vjerodostojnosti potpisa, odnosno da je isto bilo usmjereno samo na odugovlačenje postupka zbog čega joj je onemogućeno osporavanje u upravnom sporu vjerodostojnosti i istinitosti javne isprave. Poziva se na ovosudnu presudu poslovni broj: Usoz-25/2024 u vezi zakonitosti Odluke koju je donijela Gradska skupština Grada Zagreba 5. listopada 2023. koja je ocijenjena nezakonitom te smatra da je i Odluka tuženika kojom se uređuje materija roditelja odgojitelja iz istog razloga nezakonita, pa smatra da treba primijeniti zakon a ne nezakoniti opći akt. Predlaže žalbu usvojiti te predmet vratiti na ponovno odlučivanje prvostupanjskom sudu i potražuje trošak žalbenog postupka.

4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće u žalbi poimenice navedenih sutkinja treba reći da je ovosudnim rješenjem broj: 29Su-130/2025-28 od 14. travnja 2025. odbijen zahtjev za izuzeće sutkinja Sanje Otočan, Senke Orlić-Zaninović, Gordane Marušić Babić, Ljiljane Karlovčan Đurović i Blanše Turić, a rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: Su IV-130/2025-2 od 21. svibnja 2025. odbijen je zahtjev za izuzeće predsjednice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske mr. sc. Inge Vezmar Barlek.

7. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga sukladno članku 134. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", 36/24. - ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

8. Neosnovano tužiteljica smatra da su povrijeđene odredbe ZUS-a glede poziva za ročište budući da iz spisa predmeta proizlazi da je ročište za raspravu održano dana 17. prosinca 2024. na kojem je određeno da će se presuda objaviti 27. prosinca 2024., što je u skladu s člankom 121. stavkom 1. ZUS-a.

9. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da su rješenjem tijela prvog stupnja od 28. ožujka 2023. zamijenjene točke II. i III. zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju od 29. ožujka 2019., novim točkama, na temelju članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22. - Odluka/22) na način kako je to propisano člancima 3. i 4. navedene Odluke, sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

10. Tužiteljica je podnijela tužbu protiv rješenja tuženika od 1. lipnja 2023. kojim je, kao što je već navedeno, odbijen njen prigovor podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja od 28. ožujka 2023., a prvostupanjski sud je osporenom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kako je u presudi dano pa neosnovno tužiteljica smatra da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem se to prigovoru točno radi.

11. Treba reći da je naprijed navedena Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023.).

12. Nadalje, u vezi prigovora tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocjenjen zakonitim presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

13. U odnosu na prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje nije osnovan. Naime, člankom 130. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21.- ZUP) propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

14. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocjenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Službeni glasnik Grada Zagreba“, 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

15. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati zakonom, a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

16. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je Sud u već ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti pa s obzirom da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz- 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

17. U vezi prigovora da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a. Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje tužiteljica predložila nepotrebnim i usmjerenim na odugovlačenje upravnih sporova pokrenutih u velikom broju slučajeva od strane opunomoćenika tužiteljice. Naime, sukladno članku 8. stavka 1. ZUS-a sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio.

18. Slijedom navedenog, trebalo je pozivom na temelju članka 135. stavka 1. ZUS- a odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima žalbenog postupka (točka II. izreke) utemeljena je na članku 147. istog Zakona.

U Zagrebu 16. srpnja 2025.

Predsjednica vijeća:

Snježana Horvat-Paliska