Poslovni broj: Usž-462/2025-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Snježane Horvat - Paliska, predsjednice vijeća, Mire Kovačić i Radmile Bolanča Vuković, članica vijeća, te višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice TČJ, [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Trg Stjepana Radića 1, Zagreb, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 1489/2024-6 od 31. listopada 2024., na sjednici vijeća održanoj 16. srpnja 2025.
p r e s u d i o j e
I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1489/2024-6 od 31. listopada 2024.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskom suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23- 014/1064, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 27. travnja 2023. i rješenja Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/2678, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-02 od 24. ožujka 2023. (točka I. izreke). Točkom II. izreke presude odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora kao neosnovan u cijelosti.
2. Rješenjem tuženika od 27. travnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela od 24. ožujka 2023.
3. Tužiteljica žalbom pobija prvostupanjsku presudu radi bitne povrede odredaba upravnog spora, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava (članak 126. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, 36/24. - dalje: ZUS). Prvenstveno ističe da je povrijeđeno pravo na pristup sudu jer je pobijana presuda istovjetna presudi donesenoj u drugom upravnom sporu po drugome sudu, iako formalno ispunjava uvjete iz članaka 116. i 119. ZUS-a. Navodi u bitnome da je korisnica socijalnih prava koje je stekla rješenjem javnopravnog tijela od 25. rujna 2018. Poziva se na ovosudnu presudu, poslovni broj: Usoz-8/22, na članak 62. Ustava Republike Hrvatske, odluku ESLJP-a Vesna Hasani protiv Republike Hrvatske, sve u vezi naknade iz područja socijalne skrbi. Navodi da je Gradska skupština Grada Zagreba donijela Odluku o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22. – dalje: Odluka/22) kojom je izmijenila i dopunila Odluku o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18. i 20/21. – dalje: Odluka/18), a Sektor za socijalnu politiku Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom pozivom na članak 6. Odluke iz 2022. i to tek 2023. godine, pokrenuo je upravni postupak po službenoj dužnosti te neposredno rješavajući donio prvostupanjsko rješenje. Ističe da je propušten procesni rok iz članka 6. Odluke/22, pa je nezakonit zaključak suda da se radi o instruktivnom roku. Poziva se na ustavno- sudske odluke u vezi rokova te na odredbe Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine”, 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP). Navodi odluke ESLJP-a u vezi preciznosti pravne norme i prekluzivnog roka te smatra da su joj presudom narušena prava vlasništva i pravo na pravično suđenje. Upućuje na niz odluka ESPLJ-a, odluke Ustavnog suda RH, na sjednicu sudaca VUSRH-a i ovosudne odluke u vezi procesnih rokova. Smatra da je sporna stvarna nadležnost tuženika u ovom predmetu, ponovno se poziva na ovosudnu presudu, poslovni broj: Usoz-8/22 te smatra spornim da li drugostupanjsko rješenje sadrži potpis, odnosno je li isti potpis tuženika. Poziva se na Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Pravilnik o unutarnjem redu stručne službe Gradske uprave. Ističe da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Prigovara da joj je uskraćeno pravo na pristup sudu i pravično suđenje jer nije saslušana, iako je to predložila, već je taj prijedlog odbijen. Poziva se na ustavnosudske odluke u vezi članka 29. Ustava RH i na pravično suđenje. Navodi i da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Upire na članak 23. ZUP-a. Navodi da je sud odbio provesti dokaze na okolnost utvrđivanja koji su to složeni a koji najsloženiji poslovi i postoji li složeniji upravni posao u vezi primjene općeg akta, odnosno koji je rang imala konkretna službena osoba. Naglašava da joj je grubo narušeno pravo na pravično suđenje jer joj je sud u cijelosti onemogućio upoznati se s dokazima koje je izveo i nije joj dostavio spis upravnog tijela. Smatra da je došlo i do povrede zabrane retroaktivnosti, što je sud propustio zakonito cijeniti, s obzirom na to da je prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti, jer je rješavano ex tunc, a ne pro futuro, jer se zadiralo u pravomoćni upravni akt za period koji je protekao prije nastupa izvršnosti. Prigovara odbijenom zahtjevu za naknadu troškova upravnog spora. Predlaže poništiti prvostupanjsku presudu i potražuje troškove žalbenog postupka sa zakonskim zateznim kamatama.
4. Tuženik, iako uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.
5. Žalba nije osnovana.
6. Ispitujući prvostupanjsku presudu u granicama žalbenih razloga, na temelju članka 134. stavka 1. ZUS-a, ovaj Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.
7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem prvostupanjskog javnopravnog tijela od 24. ožujka 2023. izmijenjena točka II. i točka III. izreke Zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju od 25. rujna 2018. na temelju članka 6. Odluke/22. na način kako je to propisano člancima 3. i 4. navedene Odluke/22 kojima su izmijenjeni članci 5. i 7. Odluke/18, sve navedeno u izreci i obrazloženju rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela. Osporenim rješenjem tuženika prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela je odbijen.
8. Naprijed navedena Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje prvostupanjskog javnopravnog tijela i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje, broj: U-III- 1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).
9. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući da je i u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da se radi o upravnim aktima pa da izvršno tijelo, tuženik, ne nadzire zakonitost uprave.
10. Člankom 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18., 20/21. i 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
11. Treba reći da je članak 10. navedene Odluke bio predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023- 7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen. U toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na to da iz odredaba ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke broj: U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019.
12. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.
13. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom članka 23. ZUP-a rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima u skladu s propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom („Službeni glasnik Grada Zagreba", 13/22. i 31/22.) utvrdio da je člankom 5. podtočkom 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju u skladu s Odlukom u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno u skladu s člankom 23. ZUP-a.
14. Rok propisan člankom 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.
15. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim budući da se sve relevantne činjenice, o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi na temelju dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.
16. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), a na koje tužiteljica upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pri tome se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedlog tužiteljice.
17. Glede prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva treba reći da je već u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz - 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno u skladu s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju.
18. Konačno u vezi prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na pristup sudu jer je pobijana presuda istovjetna presudama donesenima u drugim upravnim sporovima u istoj upravnoj stvari, ovaj Sud napominje da je člankom 119. ZUS-a jasno propisano što sve presuda mora sadržavati, odnosno konkretan sadržaj pojedinih dijelova presude. Ispitujući pobijanu presudu u tom smislu, ovaj Sud ocjenjuje da ista sadrži sve zakonom propisane elemente te razumne i dostatne razloge koji opravdavaju njezino donošenje i koji ujedno otklanjaju sumnju da bi ta presuda bila rezultat arbitrarnog postupanja odnosno sudske samovolje.
19. Slijedom navedenog, trebalo je na temelju članka 135. stavka 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) donesena je u skladu s člankom 147. stavkom 1. ZUS-a.
U Zagrebu 16. srpnja 2025.
Predsjednica vijeća:
Snježana Horvat - Paliska
