Poslovni broj: Usž-1274/2025-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Borisa Markovića, predsjednika vijeća, Blanše Turić i Željke Zrilić Ježek, članica vijeća, uz sudsku savjetnicu Martu Sraka, zapisničarku, u upravnom sporu tužiteljice UZ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3220/2024-6 od 27. prosinca 2024., na sjednici vijeća održanoj 16. srpnja 2025.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3220/2024-6 od 27. prosinca 2024.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška žalbenog postupka.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog suda (točka I. izreke) odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja tuženika, klasa: UP/II-551-06/23-014/1129, urbroj: 251-02-01/001-23-2 od 2. svibnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I- 551-06/22-013/1807, ur.broj: 251-09-22-2/003-23-2 od 23. ožujka 2023. Zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora je odbijen (točka II. izreke.).
2. Tužiteljica izjavljuje žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Sud je u sporu donio svoju odluku temeljem Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja (Sl. gl. Grada Zagreba, broj: 25/22. – dalje u tekstu: Odluka/22) kojom je izmijenjena i dopunjena Odluka o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja (Sl. gl. Grada Zagreba, broj: 10/18. i 20/21. – dalje u tekstu: Odluka/18). Sporno je jesu li tuženik te prvostupanjsko tijelo stvarno bili nadležni donijeti predmetna rješenja, naročito jer su propustili izvršiti modifikaciju prava i obveza u izreci pravomoćnog upravnog akta do 31. prosinca 2022. koji rok je propisan u članku 6. Odluke/22. Ukazuje da je tužiteljica stekla pravo temeljem Odluke 16, a ne Odluke/18, a Odluka/22 nije povezana s Odlukom/16 (kojom se potpora stekla osobno od strane korisnika) već isključivo s Odlukom/18 (kojom se potpora stjecala za dijete) jer se radi o dvije različite mjere, donose se različiti akti: rješenja i zaključci, te različiti pravni lijekovi i nadležni rješavatelji. Smatra da je sud pogrešno ocijenio da je rok propisan u članku 6. Odluke/22 procesni rok koji je instruktivan, iako je tužiteljica ukazivala da je navedeni rok prekluzivan. Sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku pa shvaćanje suda da nije propisana posljedica u slučaju nepostupanja u roku nije održiva sama po sebi. U nastavku upire na odluke Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravnu prirodu rokova čije dijelove u nastavku citira. Također upire i na pravna shvaćanja ovog Suda koja smatra primjenjivim za konkretni slučaj. Sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku pa shvaćanje suda da nije propisana posljedica u slučaju nepostupanja je nezakonit i proturječi cilju Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ broj: 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP). Naglašava da je tužiteljica korisnica socijalnih prava koje je stekla temeljem pravomoćnog upravnog akta, a da se predmetna novčana pomoć obračunava i isplaćuje kao oblik drugog dohotka, s time da su korisnicima mjere uplaćeni i doprinosi za mirovinsko i zdravstveno osiguranje, a razdoblje korištenja je uračunato u mirovinski staž. Ističe da je prvostupanjski gradski upravni ured pozivom na odredbu članka 6. Odluke/22 i to nakon 31. prosinca 2022. pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti te neposredno rješavajući donio prvostupanjsko rješenje čijom se izrekom „zamjenjuje izreka Rješenja“ u odnosu na tužiteljicu kao stranku. Upućuje i na obvezu da se primjeni najpovoljnije pravo za stranku kako to proizlazi iz načela razmjernosti u zaštiti prava stranaka u upravnom postupku. Sud pogrešno zaključuje da nije propisana posljedica propusta roka iz članka 6. Odluke/22 jer je posljedica ta koja ipso iure proizlazi iz postupanja javnopravnog tijela kojim se zadire u prava stranke bez osnova u zakonu i bez zahtjeva stranke. Tužiteljica osporava nadležnost samog prvostupanjskog upravnog tijela jer se radi o Sektoru za socijalnu politiku koji u svojoj nadležnosti nema obavljanje upravnih poslove te da je osoba koja je postupala u prvostupanjskom tijelu bila nenadležna. Naime, Sistematizacija na koju se Sud poziva sadrži propisivanje ovlasti ovisno o rangu i kategoriji odnosno podkategoriji službenika, a Sud ničim nije utvrdio koji rang je imala konkretna službena osoba i samim time je li ista bila ovlaštena. Prigovara što u osporenom rješenju tuženika nedostaje potpis te da gradonačelnik kao izvršno tijelo nije službena osoba te stoga nije smio postupati. Nadalje, sud pogrešno smatra da je tuženik bio ovlašten riješiti upravnu stvar neposredno u skladu s člankom 49. ZUP-a te zbog toga nije bilo potrebno izjašnjavanje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa. Smatra da nisu ispunjeni uvjeti iz članka 49. stavka 1. ZUP-a jer postoji potreba stranke da se očituje o svojim pravima i obvezama obzirom da je već ranije bilo riješeno pravomoćnim upravnim aktom. Prigovara što je sud odbio dokazni prijedlog tužiteljice za njezinim saslušanjem. Tužiteljica ističe da joj je povrijeđeno pravo na pravično suđenje jer joj nije dana mogućnost uvida u sudski spis. Smatra da je sud počinio bitna povredu sudskog postupka jer je presudu donio na temelju dokaza za koji stranci nije dana mogućnost izjašnjavanja. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu, usvojiti tužbeni zahtjev tužiteljice te potražuje troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe.
3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.
4. Žalba nije osnovana.
5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima - "Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.
6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 13. ožujka 2023. zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport od 31. listopada 2016. na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22.) na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke/22 kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj. 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.
7. Naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).
8. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući da gradonačelnik kao izvršno tijelo nije službena osoba te mu niti jednim propisom nije dana ovlast da vodi upravni postupak i donese prvostupanjski upravni akt. 9. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
10. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.
11. U toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).
11.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).
12. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.
13. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom odredbe članka 23. ZUP-a rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 13/22. i 31/22.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova višeg stručnog savjetnika za provedbu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.
14. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužitelj u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.
15. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje tužitelj predložio nepotrebnim budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.
16. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), a na koje tužiteljica upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužiteljice.
17. Obzirom na navedeno, prigovori tužiteljice koje je isticala i tijekom upravnog spora da nisu ispunjeni uvjeti za neposredno rješavanje predmetne upravne stvari u smislu odredbe članka 49. stavka 1. ZUP-a nisu osnovani. Naime, osnovano prvostupanjski sud navodi da se u smislu navedene odredbe ZUP-a činjenično stanje u konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke radi zaštite njezinih prava i pravnih interesa. Naime, sud je imao u vidu da su se iz podataka upravnog spisa mogle utvrditi sve relevantne činjenice, a da su rješenja mijenjana samo na način da su mijenjani iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u budućnosti u skladu s Odlukom/22, a koja je ocijenjena zakonitom.
18. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.
U Zagrebu 16. srpnja 2025.
Predsjednik vijeća
Boris Marković
