Poslovni broj: Us II-126/2025-8

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Željke Zrilić Ježek, predsjednice vijeća, Borisa Markovića i Blanše Turić, članova vijeća te sudske savjetnice Marte Srake, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Zajednice ponuditelja MAR d.o.o., Samobor, Ulica Većeslava Kolara 11, OIB: 37849898335 i INDUSTROOPREMA d.o.o., Sesvete, Rimski put 11K, OIB: 01291306683, protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, Ulica grada Vukovara 23/V, Zagreb, OIB: 95857869241, uz sudjelovanje zainteresiranih osoba Grada Zagreba, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937 i CROM d.o.o., Zagreb, Samoborska cesta 145, OIB: 17145318195, radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj 16. srpnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, klasa: UP/II-034-02/25-01/154, urbroj: 354-02/7-25-09 od 8. svibnja 2025.

II Odbija se zahtjev zainteresirane osobe CROM d.o.o. za naknadu troška odgovora na tužbu.

Obrazloženje

1. Pobijanim rješenjem tuženika odbijena je žalba žalitelja Zajednice ponuditelja MAR d.o.o., Samobor i INDUSTROOPREMA d.o.o., Sesvete u odnosu na odluke o odabiru za Grupu 1 i Grupu 2, kao neosnovana. Točkom 2. izreke rješenja odbijen je zahtjev žalitelja Zajednice ponuditelja MAR d.o.o., Samobor i INDUSTROOPREMA d.o.o., Sesvete za naknadom troškova žalbenog postupka kao neosnovan.

2. Tužitelji Zajednica ponuditelja MAR d.o.o., Samobor i INDUSTROOPREMA d.o.o., Sesvete osporavaju zakonitost rješenja tuženika te ističu kako su u žalbi osporavali zakonitost postupka pregleda i ocjene ponuda za Grupu 1 i Grupu 2. Tužitelji ističu kako naručitelj nije postupio sukladno načelima javne nabave iz članka 4. Zakona o javnoj nabavi i to posebno suprotno načelu transparentnosti, načelu jednakog tretmana, načelu razmjernosti i načelu učinkovitosti i djelotvornosti. Načelo transparentnosti je povrijeđeno jer naručitelj nije tražio jasne dokaze o ispunjenju zakonskih uvjeta, npr. zaposlenje stručnjaka, već implicira njihovo postojanje ili ih proizvoljno tumači pa se time narušava transparentnost postupka. Načelo jednakog tretmana povrijeđeno je u konkretnom slučaju jer naručitelj nejednako primjenjuje kriterije na ponuditelje, a u ovom slučaju prihvaćanje ponude odabranog ponuditelja CROM d.o.o., bez jasnih dokaza o stručnjacima, stavlja druge ponuditelje u nepovoljan položaj. Također, ako naručitelj zanemari obveze i praktično ih ukine u postupku, onda krši razmjernost u negativnom smislu, jer omogućuje sudjelovanje nesposobnog gospodarskog subjekta koji ne zadovoljava kriterije kvalitativnog odabira. Nastavno ističu da ako naručitelj odabere ponuditelja koji nema odgovarajuće stručnjake, postoji rizik od nestručnog izvođenja radova, dodatnih troškova, produženja rokova i slično pa se navedenim postupanjima ne ostvaruje svrha javne nabave. Naglašavaju da naručitelj nije postupio sukladno odredbi članka 263. stavka 1. i 5., članka 264. stavka 1., članka 273. stavka 2. i članka 293. Zakona o javnoj nabavi. Tužitelji ističu kako je odabrani ponuditelj dostavio ponudu u kojoj navodi da se oslanja na podugovaratelja PP–INVEST d.o.o. u dijelu obrazovnih i stručnih kvalifikacija, s obzirom na to da PP- INVEST d.o.o. ima zaposlenog inženjera gradilišta i voditelja radova. Uvidom u Ugovor o poslovno-tehničkoj suradnji broj 12-2024 vidljivo je da se predmetnim Ugovorom ustupljuju svi potrebni resursi za izvođenje radova, nadzora i projektiranja. Tužiteljima je nejasno i nerazumljivo zašto nije specificirano koji resursi se ustupaju ponuditelju CROM d.o.o., nego se navodi da se općenito ustupaju svi resursi. Također je nejasno zašto nema navoda o ustupanju resursa ostalim izvođačima (podugovarateljima) koji izvode radove na predmetnoj nabavi. Smatraju kako podugovaratelj KROKOP d.o.o. ne zadovoljava uvjete u dijelu obrazovnih i stručnih kvalifikacija, nema ustupljene resurse od PP-INVEST d.o.o. pa stoga zaključuju da odabrani ponuditelj CROM d.o.o. kao glavni izvođač ne ispunjava uvjete sposobnosti iz posebnog zakona, odnosno Zakona o poslovima i djelatnostima prostornog uređenja i građenja. Također, jasno je da ustupanje stručnjaka od PP-INVEST d.o.o. nije zakonito u mjeri u kojoj bi pokrivalo sve radove, jer ti stručnjaci nisu zaposlenici glavnog izvođača. Ova odluka tuženika naglašava važnost dostavljanja jasnih i nedvosmislenih dokaza o ispunjavanju uvjeta stručne sposobnosti, posebno kada se radi o ključnim pozicijama poput inženjera gradilišta i voditelja radova. U konkretnom slučaju, glavni izvođač je u potpunosti ovisan o eksternim subjektima za ispunjavanje kadrovskih uvjeta, što znači da nije sposoban samostalno izvršiti ključne zadatke koordinacije i vođenja gradilišta, što predstavlja neprihvatljivost ponude. Tužitelji iste prigovore iznose i u odnosu na Grupu 2. Tužitelji posebno ističu da je prilikom donošenja osporenog rješenja došlo i do bitnih povreda pravila upravnog postupka, jer je povrijeđena odredba članka 10. Zakona o općem upravnom postupku, budući da tuženik nije savjesno, brižljivo i nepristrano ocijenio svaki dokaz posebno i sve dokaze zajedno, što je rezultiralo pogrešnim zaključkom o zakonitosti odabrane ponude. Također, povrijeđena je odredba članka 98. stavka 4. Zakona o općem upravnom postupku, jer u obrazloženju osporenog rješenja tuženik nije naveo odlučujuće činjenice ni razloge zbog kojih su žalbeni navodi ocijenjeni neosnovanim niti je obrazložio činjenične i pravne temelje svoje odluke. Sukladno navedenom, predlažu poništiti rješenje tuženika od 8. svibnja 2025.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u cijelosti ostaje kod navoda iz obrazloženja pobijanog rješenja te posebno ističe kako je Dokumentacijom o nabavi u predmetnom postupku javne nabave omogućeno korištenje instituta oslanjanja na sposobnost drugih gospodarskih subjekata prilikom dokazivanja tehničke i stručne sposobnosti i to bez obzira na pravnu prirodu međusobnog odnosa tih gospodarskih subjekata kao i mogućnost angažiranja podugovaratelja i oslanjanje na sposobnost podugovaratelja. Tuženik navodi kako se naručitelj pozvao na članak 29., 30. i 25.b Zakona o poslovima i djelatnostima prostornog uređenja i gradnje te naveo da odabrani ponuditelj mora imati na raspolaganju potrebne stručnjake, a ukoliko nema zaposlenu osobu s odgovarajućim stručnim kvalifikacijama, treba za tog stručnjaka dostaviti sklopljeni ugovor o poslovnoj suradnji s gospodarskim subjektom čiji je zaposlenik stručnjak i elektronički zapis ili jednakovrijedan dokument o radno-pravnom statusu tog stručnjaka, a gospodarski subjekt koji ustupa stručnjaka mora biti registriran za obavljanje djelatnosti građenja. Tužitelj sasvim neopravdano ističe da ponuditelj mora imati zaposlene stručnjake, jer je iz Dokumentacije o nabavi razvidno da je omogućeno, u situaciji kada ponuditelj nema zaposlenu osobu s odgovarajućim stručnim kvalifikacijama, da onda treba za tog stručnjaka dostaviti sklopljeni ugovor o poslovnoj suradnji s gospodarskim subjektom, čiji je zaposlenik stručnjak i elektronički zapis ili jednakovrijedni dokument o radno-pravnom statusu tog stručnjaka, s time da je bitno da gospodarski subjekt, koji ustupa stručnjaka, mora biti registriran za obavljanje djelatnosti građenja. Tuženik ističe da je jedno od osnovnih pravila koje proizlazi iz Zakona o javnoj nabavi, pravilo da se ponuditelj pri izradi ponude mora pridržavati zahtjeva i uvjeta iz Dokumentacije o nabavi te da nakon otvaranja ponuda javni naručitelj pregledava i ocjenjuje ponude na temelju uvjeta i zahtjeva iz Dokumentacije o nabavi te o tome sastavlja zapisnik. U konkretnom slučaju nije postojao razlog za odbijanje odabrane ponude, odnosno naručitelj je ponudu odabranog ponuditelja pregledao upravo sukladno odredbama Dokumentacije o nabavi. S obzirom na to, predmetnom Dokumentacijom o nabavi, nije od ponuditelja traženo da ponuditelj mora imati zaposlene stručnjake pa odabrani ponuditelj nije tako nešto niti bio dužan dokazivati. Nadalje, neutemeljene su tvrdnje tužitelja da je naručitelj trebao provjeravati ima li odabrani ponuditelj zaposlenog inženjera gradilišta ili voditelja radova, jer je naručitelj sposobnost provjeravao upravo u skladu s prethodno citiranim odredbama iz Dokumentacije o nabavi, odnosno uvažavajući mogućnost oslanjanja na sposobnost drugog gospodarskog subjekta kao i mogućnost da ponuditelj, kad nema zaposlenu osobu s odgovarajućim stručnim kvalifikacijama, da tada treba za tog stručnjaka dostaviti sklopljeni ugovor o poslovnoj suradnji s gospodarskim subjektom čiji je zaposlenik stručnjak i elektronički zapis ili jednakovrijedan dokument o radno-pravnom statusu tog stručnjaka. Isto tako, tuženik naglašava da su u cijelosti promašene tvrdnje tužitelja da je odabrani ponuditelj trebao dostaviti dokaze o ustupanju resursa podugovaratelju KROKOP d.o.o. obzirom da sposobnost treba dokazati odabrani ponuditelj, odnosno ovdje se ne radi o oslanjanju podugovaratelja na podugovaratelja kako to tužitelj pokušava pogrešno i nepravilno prikazati. Nadalje, pogrešno tužitelj ističe da je naručitelj bio dužan odabranog ponuditelja tražiti dodatne dokumentacije, s obzirom da je iz dostavljenih ESPD obrazaca kao i dokumentacije dostavljene po pozivu naručitelja, a koja je dostavljena i za sve stručnjake koje je ponuditelj nominirao u ponudi, odabrani ponuditelj dokazuje uvjete propisane Dokumentacijom o nabavi, odnosno ispunjenje uvjeta iz posebnog Zakona. Pored navedenog, neosnovane su tvrdnje tužitelja da je naručitelj trebao, u odnosu na ponudu odabranog ponuditelja, tražiti dodatna pojašnjenja i primijeniti članak 293. Zakona o javnoj nabavi. Kada se govori o primjeni članka 293. Zakona o javnoj nabavi, naglašava se da su naručitelji dužni pregledati i ocijeniti zaprimljene ponude sukladno uvjetima i zahtjevima iz Dokumentacije o nabavi, pri čemu naručitelj ima mogućnost (ali ne i obvezu) primijeniti članak 293. Zakona o javnoj nabavi i to samo u slučaju ako su ispunjeni uvjeti za njihovu primjenu. Institut pojašnjenja i upotpunjavanja ponude iz članka 293. Zakona o javnoj nabavi je diskrecijsko pravo naručitelja, a ne njegova obveza. Slijedom navedenog, predlaže odbiti tužbeni zahtjev kao neosnovan.

4. U odgovoru na tužbu zainteresirana osoba CROM d.o.o. ističe da je, ukoliko je tužitelj smatrao da određeni dijelovi Dokumentacije o nabavi nisu u skladu sa zakonima na koje se pozvao u žalbi, odnosno na koje se po prvi put poziva tek u tužbi, tada je bio dužan tražiti izmjenu Dokumentacije o nabavi ili podnijeti žalbu na Dokumentaciju o nabavi iz razloga koje navodi u tužbi. Stoga, ako je tužitelj smatrao da je prema određenim propisima naručitelj trebao drugačije propisati zahtjeve iz Dokumentacije o nabavi, tužitelj je zakasnio s isticanjem ovog navoda. Nadalje, točkom 5.2.2.5. Dokumentacije o nabavi naručitelj je jasno omogućio da se zainteresirana osoba, radi dokazivanja tehničke i stručne sposobnosti, oslanja na sposobnost drugih gospodarskih subjekata te je u tom smislu društvo PP-INVEST d.o.o. stavilo zainteresiranoj osobi na raspolaganje sve potrebne resurse za izvršenje Ugovora koji bi bio sklopljen temeljem predmetne Dokumentacije o nabavi, a u sklopu svoje ponude, zainteresirana osoba je dostavila, između ostalog, i ESPD obrazac gospodarskog subjekta na čije se sposobnosti oslonila, trgovačkog društva PP-INVEST d.o.o. u kojem su navedeni i stručnjaci koje gospodarski subjekt stavlja na raspolaganje zainteresiranoj osobi. Nadalje, zainteresirana osoba ističe da se resursi stavljaju na raspolaganje ponuditelju, a ne drugim podugovarateljima. Ponuditelj sklapa ugovor s naručiteljem i odgovoran je za izvršenje ugovora o javnoj nabavi, a ne njegovi podugovaratelji. Sukladno navedenom, neosnovana je tužiteljeva tvrdnja da je društvo PP-INVEST d.o.o. bilo dužno staviti na raspolaganje svoje resurse drugim podugovarateljima zainteresirane osobe pa tako i društvu KROKOP d.o.o. Zainteresirana osoba ističe da je dostavila u cijelosti dokaz o ispunjavanju kriterija koji su vezani uz obrazovne i stručne kvalifikacije iz članka 268. stavka 1. točke 8. Zakona o javnoj nabavi, obzirom da je naručitelj u Dokumentaciji zahtijevao, u slučaju oslanjanja na sposobnost drugih osoba, dostavu Ugovora o poslovnoj suradnji i dokaz o radno-pravnom statusu ustupljenog stručnjaka, a što je sve i dostavljeno. U pogledu navodnih povreda načela postupka, zainteresirana osoba ističe da tužitelj ispušta iz vida odredbu članka 280. stavka 4. Zakona o javnoj nabavi, kojom je propisano da se pri izradi ponude ponuditelj mora pridržavati zahtjeva i uvjeta iz Dokumentacije o nabavi. Dokumentacijom o nabavi naručitelj je jasno propisao što ponuditelj treba dostaviti uz ponudu, što je zainteresirana osoba i dostavila na naručiteljevo traženje. Slijedom svega navedenog, zainteresirana osoba predlaže odbiti tužbeni zahtjev kao neosnovan, uz naknadu troška ovog postupka.

5. Zainteresirana osoba Grad Zagreb u ostavljenom roku nije dostavila odgovor na tužbu, iako je istu uredno primila.

6. U skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS) odgovori na tužbu dostavljeni su strankama u sporu. U dostavljenom očitovanju tužitelji podneskom od 14. srpnja 2025. u bitnom ponavljaju navode tužbe.

7. Sud je uzeo u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporavane odluke, kao i očitovanja stranaka tijekom upravnog spora pa je na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, a prema slobodnom uvjerenju, sukladno odredbi članka 114. stavka 3. ZUS-a, utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

8. Člankom 290. Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine", broj: 120/16., 114/22. – dalje u tekstu: Zakon) propisano je da nakon otvaranja ponuda javni naručitelj pregledava i ocjenjuje ponude na temelju uvjeta i zahtjeva iz Dokumentacije o nabavi te o tome sastavlja zapisnik.

9. Člankom 280. stavkom 4. Zakona propisano je da pri izradi ponude ponuditelj se mora pridržavati zahtjeva i uvjeta iz Dokumentacije o nabavi te ne smije mijenjati ni nadopunjavati tekst Dokumentacije o nabavi.

10. Iz priloženog spisa predmeta proizlazi da je naručitelj Grad Zagreb, kao središnje tijelo za javnu nabavu, objavilo 29. studenoga 2024. u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske poziv na nadmetanje s dokumentacijom o nabavi u otvorenom postupku javne nabave, predmet nabave: nabava i ugradnja opreme u automatske praonice autobusa ZET-a i to u dvije grupe, Grupa 1 nabava i ugradnja opreme u automatsku praonicu autobusa Dubrava i Grupa 2 nabava i ugradnja opreme u automatsku praonicu autobusa Podsused.

11. Točka 5.2.2. Dokumentacije o nabavi za obje grupe predmeta nabave kao uvjet tehničke i stručne sposobnosti – obrazovne i stručne kvalifikacije pružatelja usluga/izvoditelja propisuje što gospodarski subjekt mora imati u vidu obrazovnih i stručnih kvalifikacija. Točkom 5.2.2.5. propisano je da u svrhu dokazivanja navedene sposobnosti gospodarski subjekt kao dokaz sposobnosti dostavlja ispunjen ESPD obrazac. Nadalje, točkom 8. propisano je da se za ispunjavanje kriterija za odabir gospodarskog subjekta, koji se odnosi na ekonomsku i financijsku te tehničku i stručnu sposobnost, gospodarski subjekt može u postupku javne nabave osloniti na sposobnost drugih subjekata bez obzira na pravnu prirodu njihovog međusobnog odnosa. Naručitelj je kao sastavni dio Dokumentacije o nabavi objavio dokument "Opći podaci o predmetu nabave i upute za ponuditelje – dodatno" kojim je propisao da svaki gospodarski subjekt koji izvodi radove mora posjedovati svo potrebno ovlaštenje sukladno odredbama Zakona o poslovima i djelatnostima prostornog uređenja i gradnje te se u tom smislu pozvao na članak 29., članak 30. i članak 25.b) stavak 3. ovog Zakona.

12. Uvidom u dokumentaciju postupka utvrđeno je da je odabrani ponuditelj dostavio ponude za obje grupe predmeta nabave (Grupa 1 i 2), pri tome je u vezi ponude za Grupu 1 i Grupu 2 odabrani ponuditelj naveo podatke o podugovarateljima te su također dostavljeni i ESPD obrasci i za Grupu 1 i za Grupu 2.

13. Iz dostavljene ponude odabranog ponuditelja proizlazi da se u svrhu dokazivanja tehničke i stručne sposobnosti oslonio na sposobnost podugovaratelja PP-INVEST d.o.o. za voditelja radova građevinske struke i inženjere gradilišta i za Grupu 1 i za Grupu 2, o čemu je dostavio Ugovor o poslovno-tehničkoj suradnji broj 12-2024 kojim je podugovaratelj PP-INVEST d.o.o. ustupio odabranom ponuditelju sve potrebne resurse za izvršenje predmeta nabave, a što je potvrđeno i dostavljenim ESPD obrascima u kojima su navedeni stručnjaci koji se naručitelju daju na raspolaganje. U svezi sa stručnjacima koji se naručitelju daju na raspolaganje dostavljeni su i dokazi da isti ispunjavaju uvjete i zahtjeve propisane Zakonom o poslovima i djelatnostima prostornog uređenja i gradnje, odnosno da imaju sklopljen Ugovor o poslovnoj suradnji s gospodarskim subjektom čiji je zaposlenik stručnjak i elektronički zapis ili jednakovrijedan dokument o radno-pravnom statusu tog stručnjaka.

14. Dakle, iz utvrđenog činjeničnog stanja i priložen dokumentacije proizlazi kako je ponuditeljima omogućeno oslanjanje na sposobnost drugih gospodarskih subjekata za dokazivanje uvjeta tehničke i stručne sposobnosti pa time i oslanjanje u pogledu raspolaganja stručnjacima.

15. Prema ocjeni Suda, iz Ugovora o poslovno-tehničkoj suradnji sklopljenog između odabranog ponuditelja i podugovaratelja PP-INVEST d.o.o. proizlazi da se ovim ugovorom ustupaju svi resursi potrebni za izvođenje radova, nadzora i projektiranja odabranom ponuditelju na radovima koji su predmet konkretnog postupka javne nabave, a pored navedenog, isto je potvrđeno i u ESPD obrascu navedenog podugovaratelja u kojem su navedeni svi stručnjaci koje isti daje na raspolaganje odabranom ponuditelju.

16. Sukladno navedenom, pravilno zaključuje tuženik da je odabrani ponuditelj dokazao sposobnost koja je tražena u Dokumentaciji o nabavi te je pravilno odbijena žalba tužitelja osporenim rješenjem tuženika. Tuženik je svoju odluku utemeljio na činjenicama koje su u postupku pravilno i potpuno utvrđene, pravilnom primjenom odredbi Zakona i Dokumentacije o nabavi te je naveo detaljne razloge za svoju odluku, a koje razloge u cijelosti prihvaća i ovaj Sud.

17. Slijedom navedenog, trebalo je na temelju odredbe članka 116. stavka 1. ZUS- a odlučiti kao u toč. I izreke ove presude.

18. Zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova upravnog spora se odbija kao neosnovan jer navodi iz odgovora na tužbu nisu utjecali na ishod ovog postupka, tim više što su u bitnom isti sadržaju odgovoru na žalbu. Budući se ocjenjuje da traženi troškovi nisu opravdani, odbijen je zahtjev za naknadu troškova pozivom na odredbu članka 144. stavka 1. ZUS-a te je riješeno kao pod točkom II. Izreke.

U Zagrebu 16. srpnja 2025.

Predsjednica vijeća

Željka Zrilić Ježek