Poslovni broj: Usž-2582/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice TA, [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-859/2024-9 od 22. travnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 15. srpnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-859/2024-9 od 22. travnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Osporavanom presudom prvostupanjskog upravnog suda odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, KLASA:UP/II-551-06/23-014/2587, URBROJ:251-02-01/001-23-3 od 11. prosinca 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-014/479, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-3 od 31. listopada 2023. kao neosnovan (točka I. izreke), te se odbija zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora kao neosnovan u cijelosti (točka II. izreke).

2. Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-014/479, URBROJ: 251-09-22-1/003- 23-3 od 31. listopada 2023., kojim je tužiteljici utvrđen prestanak prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2024., sukladno odredbi članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18., 20/21. i 25/22.), kojim je propisano da novčana pomoć 30. rujna 2023. prestaje korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina.

3. Tužiteljica je protiv prvostupanjske presude podnijela žalbu zbog bitne povrede odredaba upravnog spora, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu i pogrešne primjene materijalnog prava. U razlozima žalbe navodi da je pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja stekla temeljem pravomoćnog upravnog akta rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/1266, URBROJ: 251-10-01-16-2 od 25. studenog 2016. donesenog u upravnom postupku pokrenutom na zahtjevu stranke, primjenom općeg akta Odluke o novčanoj pomoći za majku odgojiteljicu ("Službeni glasnik Grada Zagreba',' broj: 16/16. i 18/16.; dalje: Odluka/16). Predmetna mjera spada u pravo obitelji na socijalnu i ekonomsku zaštitu iz članka 62. Ustava te članka 16. Europske socijalne povelje usvojene Zakonom o potvrđivanju Europske socijalne povelje („Narodne novine“, broj: 15/22.). Smatra da je prvostupanjski sud nezakonito i pogrešno ocijenio da je rok propisan člankom 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22.; dalje: Odluka/22) procesni instruktivni rok, već da se radi o prekluzivnom roku. Mišljenja je da nije dopušteno primijeniti Odluku/22 izravno na prava i obveze uređena pravomoćnim upravnim aktom, bez vremenskog ograničenja. Smatra da prvostupanjsko rješenje treba oglasiti ništavim sukladno odredbi članka 128. stavka 1. točke 5. Zakona o općem upravnom postupku, jer ne postoji ni zahtjev stranke, ni zakon koji ovlašćuje postupiti. Poziva se na brojne odluke ESLJP-a i USRH koje smatra primjenjivima u konkretnoj upravnoj stvari. Nadalje, prigovora da je u postupku došlo do bitne povrede odredbi upravnog spora te povrede prava na pravično suđenje i pristup sudu obijanjem suda da ju sasluša i da provede ispitni postupak. Tvrdi da su takvim postupanjem njezina pojedinačna prava i interesi i njezina pojedinačna i individualna životna te socioekonomska situacija, zanemareni u cijelosti, a pri čemu se poziva na odluku Ustavnog suda republike Hrvatske, broj: U-III-5442/2023. Ističe da sud nije odlučio o prigovoru stvarne nenadležnosti. Smatra da je za odlučivanje o žalbi protiv prvostupanjskog rješenja nadležno ministarstvo sukladno odredbi članka 164. stavku 1. i 4. Statuta Grada Zagreba („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 11/21.; - pročišćeni tekst; dalje: Statut). Ističe da, ako bi se utvrdilo da tuženik može biti drugostupanjsko tijelo u upravnom postupku, unatoč tomu što je isti izvršno tijelo, i donositi upravne akte, da je tada tuženik nenadležan zbog članka 23. stavka 3. ZUP- a, sukladno kojem je čelnik tijela nadležan postupati isključivo ako u javnopravnom tijelu nema osobe ovlaštene za rješavanje o upravnoj stvari. Upire na odredbe Uredbe o uredskom poslovanju, Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaključuje da Gradonačelnik Grada Zagreba ne vodi upravne postupke. Stoga, smatra da Skupština nema ovlasti propisati nadzor upravnih tijela suprotno odredbama Ustava, pa kako tužitelj nije ostvario zaštitu uprave u drugom stupnju kroz zakoniti nadzor nad prvostupanjskim upravnim tijelom, to nedostatak drugog stupnja ne može nadomjestiti sud. Konačno smatra da drugostupanjsko rješenje uopće ne sadrži potpis već tek ''rukopis'' iz kojeg nije moguće identificirati potpisnika. Navodi da, sukladno članku 15. stavku 1. Poslovnika gradonačelnika Grada Zagreba („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 9/10. od 29. travnja 2010.), potpis gradonačelnika sadrži ''ime i prezime''. Također sporna je nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Činjenica da je u „Službenom glasniku Grada Zagreba“ u sklopu objave broj: 31/22. dostupan i tekst "Sistematizacija radnih mjesta u Uredu" nije od utjecaja na činjenicu da taj tekst nije stupio na snagu jer Pravilnikom o izmjenama i dopunama nije propisano da je to sastavni dio Pravilnika, a osim toga nigdje ne postoji članak 74. na kojeg sud upućuje. Tvrdi da sud zanemaruje da nemaju svi službenici ovlast rješavati o „prestanku“, a da sud uopće nije utvrđivao je li konkretni rješavatelj spada u pod kategoriju koja ima tu ovlast. Smatra se diskriminiranom jer se istoj po predmetnom rješenju ukida stečeno pravo zbog činjenice koja je nastupila davno prije nego je stupio na snagu članak 7. Odluke/22. Smatra i da je došlo do povrede načela retroaktivnosti. Upućuje na presudu Europskog suda za ljudska prava Beeler protiv Švicarske te navodi da ju se diskriminiralo jer joj se predmetnim rješenjem ukida stečeno pravo zbog činjenice koja je nastupila davno prije nego je stupio na snagu članak 7. Odluke/22. Ističe da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, u prilog čemu se poziva na odluku Europskog suda za ljudska prava (Winterwerp protiv Nizozemske). Tvrdi da je svoja prava stekla rješenjem donesenim na temelju Odluke/16, a koji je pak propis stavljen izvan snage Odlukom/18 koja je u prijelaznim i završnim odredbama propisala ujedno da će svi postupci započeti po Odluci/16 biti i dovršeni i dalje po Odluci/16. Ukazuje na to da je Odlukom izmijenjena isključivo Odluka/18 i kasnije izmjene i dopune, a da se Odlukom/22 nije zadiralo u prava ili obveze korisnika prava ostvarenih po Odluci/16. Pojašnjava da je zabrana retroaktivnosti narušena jer je prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti, rješavano ex tunc, a ne profuturo, jer se zadiralo u upravni akt za period koji je protekao prije nastupa izvršnosti. Posljedično prethodno iznijetom, smatra nezakonitom i točku II. izreke presude, obzirom da je sud umjesto da usvoji tužbeni zahtjev i dosudi zatražene troškove, istog odbio, kao i zahtjev za naknadu troškova spora. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu, usvojiti tužbeni zahtjev tužiteljice te potražuje troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe.

4. Tuženik, iako uredno pozvan, nije podnio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući osporavanu presudu sukladno odredbi članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24. – dalje u tekstu: ZUS), ovaj Sud nalazi da prvostupanjski upravni sud odbijanjem tužbenog zahtjeva nije povrijedio zakon na štetu tužiteljice.

7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 31. listopada 2023., tužiteljici utvrđen prestanak novčane pomoći za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023., na temelju odredbe članka 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18., 20/21. i 25/22., dalje Odluka). Osporavanim rješenjem tuženika od 11. prosinca 2023., odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv tog prvostupanjskog rješenja kao i zahtjev za naknadu troškova.

8. Naprijed navedena Odluka/22 kojom je izmijenjena Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18., 20/21.), temeljem kojih je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila je predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, kojom su promijenjeni uvjeti prestanka novčane pomoći i iznosi novčane pomoći, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

9. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

10. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.

11. U toj presudi Sud je ocijenio, kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.)

11.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje, Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).

12. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

13. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice da je sporno ovlaštenje osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je takav navod neosnovan jer je, pravilnom primjenom odredbe članka 23. ZUP-a, rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela.

14. Naime, Sud je, uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 13/22. i 31/22.), utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku, u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.

15. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22, koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

16. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje tužiteljica predlaže nepotrebnim, budući da se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza, imajući u vidu podatke spisa predmeta, ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari. Pored navedenog, valja reći da odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

17. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja) na koje ona upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužiteljice.

18. U odnosu na prigovor tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva, treba reći da je već u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022., Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju.

19. Zaključno u odnosu na prigovor tužiteljice da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje presude ovog Suda poslovni broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (točke 104.-124.), stoga, suprotno žalbenim navodima, nije bilo zapreke za primjenu odredbe članka 7. Odluke/22.

20. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. u vezi članka 148. stavka 4. istog Zakona.

U Zagrebu 15. srpnja 2025.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić