Poslovni broj: Usž-2750/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, Mire Kovačić i Snježane Horvat

- Paliska, članica vijeća, te višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice AČ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupane po opunomoćeniku Vinku Marinkoviću, odvjetniku u Zagrebu, Mesnička 14, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5361/2024-7 od 29. travnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 9. srpnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5361/2024-7 od 29. travnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/22-014/58, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 14. srpnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/92, URBROJ: 251-09- 22-1/003-23-6 od 10. svibnja 2023., za rješavanje upravne stvari, podredno za nalaganje postupanja tuženiku u primjerenom roku (točka I. izreke). Točkom II. izreke odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Tužiteljica pobija zakonitost presude u cijelosti iz svih žalbenih razloga. Ističe da joj je rješenjem od 17. studenoga 2016. priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja prema Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja u visini prosječnog iznosa neto mjesečne plaće u Republici Hrvatskoj prema zadnjim objavljenim podacima Državnog zavoda za statistiku prije isplate novčane pomoći pri čemu pravo prestaje kada dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navrši 15 godina. Navodi da je prvostupanjski sud zauzeo pogrešan stav da se u konkretnom slučaju radi o izmjeni pravomoćnog rješenja s učinkom pro futuro, jer to ne odgovara činjenicama s obzirom da su visina i trajanje prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja rješenjem od 17. studenoga 2016. utvrđeni do 2029. godine, pa bi se učinak pro futuro mogao odnositi jedino na kasnije razdoblje. Smatra da se radi o stečenom pravu koje je trebala ostvarivati do 2029. kada će njezina najmlađa kći ĐČ navršiti 15 godina. Prvostupanjski sud je propustio utvrditi činjenicu da su prvostupanjsko i drugostupanjsko tijelo počinili bitne povrede pravila postupka budući da su rješenju od 17. studenoga 2016., kao pojedinačnom upravnom aktu, oduzeli svojstvo konačnosti i pravomoćnosti što je u suprotnosti s odredbama Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine", 47/09. i 110/21. - dalje: ZUP) kojim je propisano da se takva rješenja mogu pobijati jedino izvanrednim pravnim lijekovima. Materijalno pravo je pogrešno primijenjeno, jer je zanemareno da se radi o stečenom pravu. Navodi da je u konkretnom slučaju povrijeđeno ustavno pravo zajamčeno člankom 90. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine", 56/90., 135/97., 8/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 05/14. - dalje: Ustav) prema kojem zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje. Tuženik nije ovlašten pobijanim rješenjem retroaktivno joj ukinuti stečena prava koja se odnose na visinu novčane pomoći za roditelja odgojitelja i prestanak novčane pomoći. Smatra da su joj zbog toga pobijanim rješenjem povrijeđena stečena prava i legitimna očekivanja te se poziva na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: U-IIIB-1373/2009 od 7. srpnja 2009. u kojoj je razradio i prihvatio stajališta Europskog suda za ljudska prava (dalje: ESLJP) i Suda pravde o legitimnim očekivanjima sukladno članku 48. stavku 1. Ustava. Ustaljeno je pravno stajalište ESLJP-a da se legitimna očekivanja stranaka pod određenim pretpostavkama moraju smatrati imovinom pod zaštitom članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju. Navodi da je prvostupanjski sud počinio bitnu povredu odredaba upravnog spora jer je odbio izvođenje dokaza njezinim saslušanjem, a radi se o bitnoj postupovnoj dokaznoj radnji bez koje nije moguće utvrditi relevantne činjenice, osobito okolnosti koje se odnose na nepostojanje kompenzacijskih mjera koje bi osigurale njezinu zaštitu tijekom „prijelaznog“ razdoblja do konačnog prestanka prava na novčanu pomoć. Predlaže da ovaj Sud usvoji žalbu, poništi prvostupanjsku presudu i sam riješi upravnu stvar, a podredno da predmet vrati prvostupanjskom sudu na ponovni postupak. Predlaže da Sud naloži tuženiku da mu naknadi troškove prvostupanjskog upravnog spora. Traži trošak sastava žalbe.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga, sukladno odredbi članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", 36/24. - dalje; ZUS), Sud nalazi da je prvostupanjski sud pravilno postupio kada je odbio tužbeni zahtjev tužiteljice.

6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 10. svibnja 2023. zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/893, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 17. studenog 2016. u dijelu koji se odnosi na visinu i prestanak prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja na način da su visina i prestanak prava usklađeni s člankom 3. i 4. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22, dalje: Odluka/22.). Osporenim rješenjem tuženika prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

7. Odluka/22., na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila je predmetom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti iste, Navedenu presudu je potvrdio Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023.).

8. Neosnovan je prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom. Naime, člankom 130. ZUP-a je propisano da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Bilo bi protivno logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom). S tim u vezi napominje se da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocijenjena zakonitom intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

9. U situaciji u kojoj je neko pravo, ovom slučaju novčana pomoć, priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao što je u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga na temelju članka 2. stavka 1. ZUP-a, upravna stvar određena je i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

10. Nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa i pravo vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju. Naime, u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22. koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je Sud u već ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21. Pri tom se je na umu imalo nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22. skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti. Stoga je, s obzirom da se u Odluci/22. razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22. postupano u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

11. U odnosu na prigovor tužiteljice da prvostupanjski sud nije proveo predloženi dokaz njezinim saslušanjem ističe se da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženog dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari.

12. Kraj takvog stanja stvari, a s obzirom da tužiteljica u žalbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, ovaj Sud nije našao osnove za usvajanje žalbe.

13. S obzirom da tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, to je na temelju članka 147. stavka 1. ZUS-a, valjalo odbiti zahtjev za naknadu troška sastava žalbe.

14. Slijedom svega navedenog, pozivom na članak 135. stavak 1. ZUS-a te članak 148. stavak 4. ZUS-a, odlučeno je kao u izreci.

U Zagrebu 9. srpnja 2025.

Predsjednica vijeća:

Radmila Bolanča Vuković