Poslovni broj: Usž-656/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Snježane Horvat - Paliska, predsjednice vijeća, Mire Kovačić i Radmile Bolanča Vuković, članica vijeća, te višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice ĆF, [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Trg Stjepana Radića 1, Zagreb, OIB: 61817894937, radi šutnje uprave, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-120/2024-6 od 11. prosinca 2024., na sjednici vijeća održanoj 9. srpnja 2025.

r i j e š i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-120/2024-6 od 11. prosinca 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem prvostupanjskog suda odbačena je tužba (točka I. izreke) i odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).

2. Tužiteljica žalbom osporava rješenje prvostupanjskog suda zbog bitne povrede odredaba upravnog spora, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava (članak 126. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, 36/24. - dalje: ZUS). U razlozima žalbe, u bitnome, smatra da je, s obzirom na izričaj pravnog lijeka koji je izjavila (prigovor), a što proizlazi iz samog sadržaja podneska te činjenicu da je isti izjavila upravo čelniku tijela, i to pozivanjem na odredbe Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine”, 47/09. i 110/21. - dalje: ZUP), bilo nužno riješiti odnosno postupiti povodom prigovora u skladu s člankom 122. stavkom 3. ZUP-a, neovisno o ocjeni merituma odnosno neovisno o tome je li pravni lijek osnovan ili neovisno o tome je li uistinu nastupila šutnja uprave u upravnom postupku ili nije, te je li došlo do zabranjene činidbe u upravnom pravu uslijed takvog propusta (šutnje). Mišljenja je da je javnopravno tijelo dužno postupati po prigovoru, sve i da se radi o nedopuštenom pravnom lijeku, a ne potpuno ga ignorirati, s čim u vezi se poziva na članak 122. stavak 3. ZUP-a te navodi da je stranka tim pravnim lijekom inicirala upravo sudsku zaštitu u smislu članka 122. stavka 4. ZUP-a, pa ima pravo na pristup sudu s odlukom o tome prigovoru. Smatra da se prigovor propisan člankom 122. ZUP-a može podnijeti i izvan slučajeva izričito propisanih ZUP-om i navedenih u osporenom rješenju prvostupanjskog suda te da je ovakvim tumačenjem roka za odlučivanje o prigovoru tužiteljice, došlo do ograničavanja prava na djelotvorni pravni lijek. Navodi da takvo ograničenje nije opravdano jer se ne može opravdati nikakvim legitimnim ciljem u javnom ili općem interesu te da je protivno načelu ekonomičnosti i učinkovitosti. Smatra da rješenje suda nije doneseno u skladu s načelima vladavine prava i sigurnosti objektivnog pravnog poretka te da su joj povrijeđena ustavna i konvencijska prava na pravično suđenje, koje obuhvaća i pravo na pristup sudu te pravo na djelotvorni pravni lijek, te obrazloženu sudsku odluku na način da ista sadrži jasne, valjane i razborite razloge utemeljene na pravnoj normi. Poziva se na odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-4066/2012 od 3. ožujka 2012., U-I-1678/2013 od 19. prosinca 2013., U-I- 1988/2011 od 19. lipnja 2012., U-III-4066/2021, U-III-2811/2021 od 31. ožujka 2022. i U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010. u kojima je isticano da pravna norma, da bi bila primjenjiva, nužno mora ispunjavati uvjete koje postavlja pravni poredak, odnosno koje iziskuju načelo predvidljivosti i načelo pravne sigurnosti. Dakle, ističe da pravna norma mora biti dostupna, precizna i predvidljiva, što je u skladu s pravnim shvaćanjima Ustavnog suda Republike Hrvatske i Europskog suda za ljudska prava. Daje svoje tumačenje članka 122. ZUP-a, kako u vezi njegove samostalne primjene tako i u vezi s ostalim odredbama ZUP-a, imajući pri tome na umu dio (glavu) ZUP-a u kojem se nalazi i različiti izričaj koji zakonodavac koristi prilikom propisivanja različitih pravnih lijekova. Poziva se na praksu prvostupanjskog upravnog suda, kojom je, u istovjetnim činjeničnim i pravnim situacijama, sud obustavio upravni spor. Mišljenja je da je javnopravno tijelo dužno naknaditi tužiteljici troškove upravnog spora čak i u slučaju odbačaja tužbe, a sve imajući u vidu članak 111. stavak 2. u svezi s člankom 1. ZUP- a. Ističe da članak 121. ZUP-a ne propisuje da je rok 60 dana, već najkasnije 60 dana, te nije logično da rok iz članka 40. stavka 2. ZUS od 8 dana ne može početi teći prije proteka 60 dana, već bi sudovi u svakom pojedinačnom slučaju trebali utvrditi je li nastupila šutnja uprave i prije proteka najduljeg roka od 60 dana po članku 121. ZUP- a ovisno o okolnostima pojedinačnog slučaja. Smatra da je obveza suda uvijek meritorno riješiti tužbu radi šutnje, osim u slučaju obustave. Predlaže ovom Sudu usvojiti žalbu te poništiti pobijano rješenje prvostupanjskog suda i vratiti predmet na ponovno postupanje, uz obvezivanje tuženika na naknadu troškova upravnog spora koji je prethodio ovoj žalbi, a podredno se predlaže, usvojiti ovu žalbu te preinačiti pobijano rješenje uz obvezivanje tuženika na naknadu troškova spora. Potražuje i trošak za sastav žalbe.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući osporeno rješenje u granicama žalbenih razloga, u skladu s člankom 134. stavkom 1. u vezi s člankom 128. stavkom 4. ZUS-a, ovaj Sud nalazi da je tužba pravilno odbačena.

6. Iz dokumentacije spisa predmeta proizlazi da je tužiteljica 4. siječnja 2024. podnijela tužbu radi šutnje uprave, navodeći da tuženik nije odlučio o njenom prigovoru izjavljenom 18. prosinca 2023., koji je podnijela jer tuženik nije riješio njezin raniji prigovor od 22. studenoga 2023. protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I- 551-06/23-014/722, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-03 od 31. listopada 2023., o prestanku novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Tužbom je zahtijevala da sud naloži čelniku tuženika da u roku od osam dana odluči o prigovoru radi šutnje uprave koji je tužiteljica izjavila 18. prosinca 2023., a prvostupanjski sud je tužbu odbacio.

7. Prema ocjeni ovoga Suda, pravilno je prvostupanjski sud ocijenio da u konkretnom slučaju nisu postojale pretpostavke za vođenje spora u skladu s mjerodavnim propisima.

8. U konkretnoj upravnoj stvari, uređenoj općim aktom (Odluka o novčanoj pomoć za roditelja odgojitelja, „Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18., 20/21. i 25/22. - dalje: Opći akt), nadležno prvostupanjsko tijelo donijelo je rješenje od 31. listopada 2023., kojim je odlučeno o pravu i pravnom interesu stranke, a koje se prema pravnom shvaćanju ovoga Suda izraženom u presudi poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. (kao i presudi poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., potvrđenom u Odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023.), smatra pojedinačnom odlukom (upravnim aktom), čija se zakonitost preispituje prvo prigovorom čelniku, a potom pred nadležnim upravnim sudom. Neovisno o tome što je propisani pravni lijek protiv predmetne pojedinačne odluke u općem aktu nazvan prigovorom, imajući pri tome na umu članak 12. stavak 1. i stavak 3. ZUP-a, tu ne dolazi do primjene članka 122. ZUP-a, odnosno ne radi se niti o jednoj od situacija u kojima ZUP kao pravni lijek propisuje prigovor (članci 42., 155., 156., 157. i 158. ZUP- a).

9. Mjerodavnim Općim aktom nije propisan rok za donošenje odluke o izjavljeno pravnom lijeku (prigovoru sui generis) protiv prvostupanjskog rješenja (pojedinačne odluke) pa u konkretnom slučaju valja odgovarajuće primijeniti članak 121. ZUP-a, prema kojem je drugostupanjsko tijelo, u ovom slučaju čelnik tijela, rješenje o pravnom lijeku - prigovoru sui generis, izjavljenom protiv rješenja, dužno donijeti i dostaviti stranci što je prije moguće, a najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje pravnog lijeka, ako zakonom nije propisan kraći rok.

10. Naime, prema članku 12. stavku 1. ZUP-a protiv prvostupanjske odluke, odnosno ako javnopravno tijelo nije o upravnoj stvari riješilo u propisanom roku, stranka ima pravo žalbe, ako zakonom nije drukčije propisano, dok prema stavku 3. istog članka ZUP-a, stranka pravo na prigovor ima protiv upravnog ugovora ili drugog postupanja javnopravnog tijela ili pružatelja javnih usluga.

11. Prema članku 40. stavku 2. ZUS-a, pri pokretanju spora zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke ili propuštanja postupanja u propisanom roku tužba se sudu podnosi najranije osam dana nakon proteka propisanog roka, a članak 156. ZUP- a se odnosi na pravo osobe, koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, da može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.

12. Prema ocjeni ovog Suda, u konkretnom slučaju ne radi se o situaciji iz članka 156. ZUP-a jer se u konkretnoj upravnoj stvari donosi rješenje o pravu stranke kao i rješenje povodom Općim aktom propisanog prigovora.

13. U ovom sporu je odlučeno o tužbi zbog tzv. „šutnje uprave" u vezi s prigovorom koji je tužiteljica podnijela čelniku tijela, zato što čelnik tijela nije donio odluku o ranijem prigovoru (prigovoru sui generis iz Općeg akta) kojim je osporavala rješenje o novčanoj pomoći s kojim nije bila zadovoljna. Rješenje o tom prethodnom prigovoru doneseno je 7. prosinca 2023., a predmetna tužba je podnesena 4. siječnja 2024. godine.

14. Rješenje kojim je odlučeno o prvotnom prigovoru je doneseno pravovremeno jer za odlučivanje o tom prigovoru nije propisan rok u Općem aktu koji ga propisuje (prigovor sui generis) pa za ocjenu nastupa povrede roka rješavanja treba primijeniti opći rok za rješavanje/postupanje u svim upravnim stvarima, koji iznosi 60 dana od dana predaje podneska po kojem treba odlučiti ili postupiti. Stoga nije bilo mjesta izjavljivanju još jednog prigovora zbog „šutnje", niti je taj pravni lijek dopušten u ovakvom slučaju, posljedično čemu je nedopuštena i predmetna tužba. Prema tome, tužiteljica pogrešno smatra da je tuženik o prigovoru na rješenje o prestanku prava morao odlučiti u roku od osam dana propisanim člankom 122. stavkom 3. ZUP-a i pogrešno smatra da se u predmetnoj upravnoj stvari radi o prigovoru iz članka 156. ZUP-a.

15. S obzirom na navedeno, u slučaju poput ovog, tužiteljica je mogla pravnu zaštitu od propuštanja donošenja odluke o prvotnom prigovoru od 22. studenoga 2023. zatražiti tek ako, nadležno tijelo, u konkretnom slučaju gradonačelnik Grada Zagreba, nije u roku od 60 dana donio odluku o prigovoru na rješenje o prestanku prava i nakon proteka daljnjeg roka iz članka 40. stavka 2. ZUS-a. Ova pravna zaštita se, u konkretnoj stvari, ostvaruje tužbom zbog nedonošenja pojedinačne odluke u propisanom roku, a ne prigovorom čelniku radi nedonošenja odluke o prethodnom prigovoru.

16. Prema ocjeni ovog Suda, tužiteljica je prigovor javnopravnom tijelu podnijela protivno odredbama ZUP-a, i to još k tome prije proteka roka za rješavanje ranije podnesenog prigovora (prigovora sui generis) pa, u konkretnom slučaju, nisu bile ispunjene pretpostavke za odlučivanje o tužbi radi šutnje uprave jer nije bio protekao krajnji instruktivni rok propisan člankom 121. ZUP-a, u kojem javnopravno tijelo mora odlučiti o pravnom lijeku. Ovo stoga, jer je predmetni prigovor tužiteljice radi šutnje uprave podnesen 18. prosinca 2023., dok je prigovor protiv pojedinačnog akta podnesen 22. studenoga 2023. pa je predmetna tužba od 4. siječnja 2024. zbog propuštanja tuženika da u zakonom propisanom roku odluči o pravnom lijeku, podnesena prije isteka roka iz članka 40. stavka 2. ZUS-a.

17. Imajući na umu navedeno, prvostupanjski je sud pravilno utvrdio da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora u povodu tužbe tužiteljice te je tužbu zakonito odbacio kao nedopuštenu na temelju članka 46. stavka 1. točke 1. ZUS-a, pri čemu je za svoju odluku dao valjane i dostatne razloge.

18. Ovaj Sud ocjenjuje neosnovanim navode tužiteljice u pogledu povrede prava načela zajamčenih ZUP-om, Ustavom RH i Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava, a odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, prvostupanjskog upravnog suda i ovog Suda, na koje se poziva tužiteljica, nisu od utjecaja na drukčiju odluku u predmetnoj pravnoj stvari. Naime, suprotno prigovorima tužiteljice, odluka prvostupanjskog suda nije utemeljena na pravnom shvaćanju o pravnom sredstvu koje proizlazi iz tumačenja sudova i koje je nedosljedno i nepredvidivo, već je utemeljena na pravilnom tumačenju mjerodavnih odredbi ZUP-a, na osnovi kojeg je prvostupanjski sud pravilno utvrdio da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora u povodu tužbe tužiteljice.

19. Nadalje, pogrešno zaključuje tužiteljica da upravni sud, u situaciji prijevremeno podnesene tužbe, ima obvezu meritorno riješiti tužbu podnesenu radi šutnje uprave jer u takvoj situaciji uopće nema uvjeta za pokretanje spora.

20. Povrh svega navedenog, u konkretnoj upravnoj stvari ne radi se o povredi prava na pristup sudu zato što tužiteljica, o čijem je prigovoru od 22. studenoga 2023. protiv pojedinačnog akta tuženik u međuvremenu odlučio, ima mogućnost pred upravnim sudom osporavati meritornu odluku tuženika o tom prigovoru.

21. Odluka o trošku donesena je na temelju članka 147. stavka 1. ZUS-a, koji propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. S obzirom da tužiteljica nije uspjela u sporu, nije osnovan zahtjev za naknadu troškova upravnog spora, uključujući i troškove žalbenog postupka.

22. Kako navodi žalbe nisu osnovani niti od utjecaja na donošenje drukčije odluke, na temelju članka 135. stavka 1. i članka 147. stavka 1. u vezi s člankom 128. stavkom 4. ZUS-a, odlučeno je kao u izreci rješenja.

U Zagrebu 9. srpnja 2025.

Predsjednica vijeća:

Snježana Horvat - Paliska