Poslovni broj: Usž-1118/2025-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Marine Kosović Marković, predsjednice vijeća, Jelene Rajić i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice ČJ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-4806/2024-7 od 27. prosinca 2024., na sjednici vijeća održanoj 9. srpnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-4806/2024-7 od 27. prosinca 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1947, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 27. lipnja 2023. (točka I. izreke) te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).

1.1. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1947, URBROJ: 251-02- 01/001-23-3 od 27. lipnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/3399, URBROJ: 251- 09-22-1/002-23-2 od 31. ožujka 2023.

2. Protiv presude prvostupanjskog suda tužiteljica je podnijela žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. U žalbi, podnosi zahtjev za izuzeće sudaca Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koji su sudjelovali u postupcima radi ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Ističe da je prvostupanjski sud počinio povrede pravila sudskog postupka jer suprotno odredbi članka 89. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima između ročišta održanog dana 17. prosinca 2024. i 27. prosinca 2024. nije proteklo 15 dana. Smatra da je obrazloženje presude prvostupanjskog suda nejasno te da se iz tog razloga presuda ne može ispitati. Također ističe da iz pobijanog upravnog akta ne proizlazi o kojem je to točno pravnom lijeku odnosno o kojem je to njezinom prigovoru odlučeno, a iz razloga jer je podnijela prigovor, kako na temelju Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, tako i na temelju odredbe članka 122. Zakona o općem upravnom postupku. Smatra da se prvostupanjski sud paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske budući da predmet ovog postupka nije opći akt već pojedinačni upravni akt kojeg prvostupanjski sud nije ocijenio. Prvostupanjski sud ukazuje na točku 124. presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u kojoj taj sud ističe da Odluka 29/21 ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Također ističe da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023. na što se sud samo paušalno očituje. Ukazuje na odredbu članka 13. Zakona o općem upravnom postupku te ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon zbog čega se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama Zakona o općem upravnom postupku o izvanrednim pravnim lijekovima. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite prava tužiteljice i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Konačno nije točno da je tužiteljica paušalno prigovarala vjerodostojnosti potpisa, odnosno da je isto bilo usmjereno samo na odugovlačenje postupka zbog čega joj je onemogućeno osporavanje u upravnom sporu vjerodostojnosti odnosno istinitosti javne isprave. Predlaže žalbu usvojiti te predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje. Potražuje trošak žalbenog postupka.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće u žalbi poimenice navedenih sutkinja treba reći da je rješenjem predsjednice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: 29 Su-130/2025-28 od 14. travnja 2025. taj zahtjev odbijen, a rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: Su IV-130/2025-2 od 21. svibnja 2025. odbijen zahtjev za izuzeće predsjednice ovog Suda.

6. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima „Narodne novine“, broj: 36/24., dalje: ZUS), Sud nalazi da ne postoje žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita ni razlozi na koje Sud pazi po službenoj dužnosti.

7. Nije osnovan prigovor tužiteljice da se presuda prvostupanjskog suda ne može ispitati. Ovo iz razloga što po ocjeni ovog Suda, iz obrazloženja presude prvostupanjskog suda, proizlazi da isto sadrži jasne i dostatne razloge kao i sve propisane elemente iz članka 119. stavka 5. ZUS-a te da je u korelaciji s izrekom te presude. Prvostupanjski je sud odlučio i očitovao se o svim prigovorima tužbe, dajući ocjenu svih prigovora i okolnosti zbog kojih je odbio tužbeni zahtjev.

8. Također, Sud ne nalazi osnovanim žalbeni prigovor tužiteljice da su povrijeđene odredbe ZUS-a glede poziva za ročište budući da iz spisa predmeta proizlazi da je ročište za raspravu održano dana 17. prosinca 2024. na kojem je određeno da će se presuda objaviti 27. prosinca 2024., što je u skladu s odredbom članka 121. stavka 1. ZUS-a.

9. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 31. ožujka 2023. izmijenjene točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/19-013/65, URBROJ: 251-21-21-1/002-19-2 od 29. siječnja 2019. na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Sl. gl. Grada Zagreba“, broj: 25/22., dalje: Odluka/22) na način kako je to točno propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Sl. gl. Grada Zagreba“, broj: 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim je rješenjem odbijen prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja.

10. Tužiteljica je podnijela tužbu protiv rješenja tuženika od 27. lipnja 2023. kojim je, kao što je već navedeno, odbijen njezin prigovor izjavljen dana 24. travnja 2023. protiv rješenja tijela prvog stupnja od 31. ožujka 2023., a prvostupanjski sud je osporenom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kako je u presudi dano pa nije osnovan navod tužiteljice da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem se to prigovoru točno radi.

11. Treba reći da je naprijed navedena Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.).

12. Nadalje, glede prigovora tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da je rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz- 143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocijenjen zakonitim presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

13. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac“ nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

13.1. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocijenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta („Sl. gl. Grada Zagreba“, broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt „izjednačen“ sa zakonom.

14. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati „zakonom“, a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

15. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljici da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je Sud u već ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad Zagreb želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti pa s obzirom da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocijenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

16. Konačno, u odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (grafološko vještačenje istaknuto tek na ročištu za glavnu raspravu) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. i 4. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje tužiteljica predložila nepotrebnim i usmjerenim na odugovlačenje upravnih sporova pokrenutih u velikom broju slučajeva od strane opunomoćenika tužiteljice. Naime, sukladno odredbi članka 8. stavka 1. ZUS-a sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio.

17. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS-a odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima žalbenog dijela upravnog spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavak 1. istog Zakona.

U Zagrebu 9. srpnja 2025.

Predsjednica vijeća

Marina Kosović Marković