Poslovni broj: Usž-455/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Gordane Marušić-Babić, predsjednice vijeća, Snježane Horvat-Paliska i Mire Kovačić članica vijeća, uz sudjelovanje više sudske savjetnice specijalistice Blaženke Drdić, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice LŽ, [adresa], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice izjavljenoj protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2052/2023-12 od 15. studenog 2024., na sjednici vijeća održanoj 4. srpnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2052/2023-12 od 15. studenog 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška za sastav žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, klasa: UP/II-551-06/23-014/811, urbroj: 251-02-01/001- 23-2 od 24. travnja 2023. (točka I. izreke), te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troška upravnog spora (točka II. izreke).

2. Rješenjem tuženika odbijen prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/22-013/2642, urbroj: 251-09-22-1/003-23-02 od 22. ožujka 2023.

3. Tužiteljica je protiv pobijane presude podnijela žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Navodi da je korisnica socijalnih prava priznatih pojedinačnim pravomoćnim upravnim aktom od 9. siječnja 2017. na temelju kojeg je ostvarila razna druga prava primjenom Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“ broj. 16/16 i 19/16, dalje: Odluka/16). Ističe da je prvostupanjski gradski upravni ured pozivom na članak 6. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22., dalje: Odluka/22.) nakon 31. prosinca 2022. pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti te ističe da je osporila stvarnu nadležnost tuženika kao i službene osobe prvostupanjskog tijela koja je neposredno rješavajući donijela rješenje protivno uvjetima propisanim člankom 42. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine", 47/09. i 110/21. - dalje: ZUP) te da tuženik ne može biti nadležno tijelo jer prigovor nije zakonit pravni lijek zbog članka 164. stavka 4. Statuta Grada Zagreba (,,Službeni glasnik Grada Zagreba'' broj: 11/2021. - dalje: Statut), već je pravni lijek koji je propisan višim općim aktom žalba i za odlučivanje o istom je nadležno ministarstvo. Ističe da je sud odbio saslušati ju u svojstvu stranke čime joj je uskratio pravo na pristup sudu. Također ističe da je sporno je li tuženik ovlašten voditi upravni postupak u drugom stupnju te je sporna činjenica da li drugostupanjsko rješenje sadrži uopće potpis te je li to potpis tuženika. Smatra da je protekao procesni prekluzivni rok za donošenje rješenja jer je Odlukom/22. u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Smatra da sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku te da sud pogrešno zaključuje da nije propisana posljedica propusta roka iz čanka 6. Odluke/22. jer je posljedica ta koja ipso iure proizlazi iz postupanja javnopravnog tijela kojim se zadire u prava stranke bez osnova u zakonu i bez zahtjeva stranke. Upire na odluke Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravnu prirodu rokova čije dijelove u nastavku citira. Također upire i na pravna shvaćanja ovog Suda koja smatra primjenjivim za konkretni slučaj. Navodi da je povrijeđeno načelo razmjernosti u odnosu na njena prava stečena pravomoćnim rješenjem. Naglašava da je korisnica socijalnih prava koje je stekla na temelju pravomoćnog upravnog akta, a da se predmetna novčana pomoć obračunava i isplaćuje kao oblik drugog dohotka, s time da su korisnicima mjere uplaćeni i doprinosi za mirovinsko i zdravstveno osiguranje, a razdoblje korištenja je uračunato u mirovinski staž. S tim u vezi upućuje na odluku ESLJP-a prema kojoj naknada iz područja socijalne skrbi potpada pod pravo vlasništva zajamčeno Protokolom broj 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe (“Narodne novine - Međunarodni ugovori", 18/97., 6/99., 14/02., 13/03., 9/05., 1/06., 2/10. i 13/17. – dalje: Konvencija). Navodi da zakašnjelo zadiranje u pravo vlasništva predstavlja povredu prava vlasništva. Navodi i da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Upire na odredbu članka 23. ZUP-a. Navodi da je sud odbio provesti dokaze na okolnost utvrđivanja kategorije i podkategorije klasifikacijskog ranga radnog mjesta konkretne službene osobe. Naglašava da joj je grubo narušeno pravo na pravično suđenje jer joj je sud u cijelosti onemogućio upoznati se s dokazima koje je izveo i nije joj dostavio spis upravnog tijela. Smatra da je došlo i do povrede zabrane retroaktivnosti, što je sud propustio zakonito cijeniti, s obzirom na to da se prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti, jer je rješavano ex tunc, a ne pro futuro, zadiralo u pravomoćni upravni akt za period koji je protekao prije nastupa izvršnosti. Ističe da je prvostupanjski sud propustio odlučiti o dijelu tužbenog zahtjeva kojim je predlagala poništenje prvostupanjskog rješenja. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu, usvojiti tužbeni zahtjev. Potražuje troškove upravnog spora i trošak za sastav žalbe.

4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući presudu upravnog suda sukladno odredbi članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 36/24. – dalje u tekstu: ZUS), ovaj Sud nalazi da se ista ne može ocijeniti nezakonitom.

7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 22. ožujka 2023. zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Ureda za demografiju, klasa: UP/I- 551-06/17-013/21, urbroj: 251-10-01-17-2 od 9. siječnja 2017., na temelju članka 6. Odluke/22. kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

8. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika.

9. Člankom 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj 10/18., 20/21. i 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

10. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom ovoga Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.

11. U navedenoj presudi, poslovni broj: Usoz-254/2023 od 19. prosinca 2023. ovaj Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18. propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.). Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje ovaj Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).

12. Tužiteljica neosnovano smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

13. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom članka 23. ZUP-a rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 13/22. i 31/22.) utvrdio da je člankom 5. podtočkom 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.

14. Nadalje, rok propisan člankom 6. Odluke/22. je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužitelj u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

15. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Pravilno je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.

16. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), a na koje tužiteljica upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica tijekom upravnog spora imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj je omogućeno sudjelovanje u upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedlog tužiteljice.

17. Glede prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva treba reći da je već u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da ciljeve koje Grad Zagreb želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju.

18. U svezi prigovora tužiteljice da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima treba reći da je u ustaljenoj upravnosudskoj praksi (odluke ovog Suda poslovni broj: Usž- 2022/2015 od 2. prosinca 2015., Usž-599/2015 od 2. srpnja 2015. i dr.) izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članka 116. i 117. ZUS-a.

19. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora utemeljena je na članku 147. stavku 1. istog Zakona (točka II. izreke).

U Zagrebu, 4. srpnja 2025.

Predsjednica vijeća

Gordana Marušić-Babić