Poslovni broj: Usž-468/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga Suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Ljiljane Karlovčan-Đurović i Borisa Markovića, članova vijeća te sudskog savjetnika Matije Vurneka kao zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice DH iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa Martin Sherri, odvjetnik iz Zagreba, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1487/2024-6 od 31. listopada 2024., na sjednici vijeća održanoj dana 3. srpnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1487/2024-6 od 31. listopada 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Prvostupanjskom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Gradonačelnika od 3. svibnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku od 14. ožujka 2023. te zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

2. Protiv navedene presude tužiteljica je podnijela žalbu u kojoj ističe da je presuda u ovom predmetu identična presudi druge sutkinje te dostavlja presude, broj: Us I- 3104/23 od 4. studenog 2024. i Us I-3107/2023 od 4. studenog 2024., koje su prema navodima tužiteljice potpuno identične, iste su rečenice, isti interpunkcijski znakovi. Stoga tužiteljica smatra da je time počinjena apsolutno bitna povreda odredbe upravnog spora propisane u članku 126. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima. Nakon toga iznosi kronologiju postupka te donošenja odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Problematizira odluke ovoga Suda koje su donesene u postupku ocjene zakonitosti sporne odluke. Upućuje na praksu Europskog suda za ljudska prava u predmetu Hasani protiv Hrvatske, gdje je utvrđeno da naknade iz područja socijalne skrbi spadaju i pod pravo vlasništva zajamčenog Protokolom 1. Konvencije. Ponovno, kao i u tužbi, problematizira karakter roka. Smatra da je rok iz članka 6. Odluke iz 2022. prekluzivni rok.

Ističe da je sporna stvarna nadležnost tuženika. Osporava potpis. Smatra da je sporna nadležnost i prvostupanjskog tijela, odnosno osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Ponavlja da se radi o retroaktivnosti. Ističe da nije omogućeno stranci da se izjasni u upravnom postupku te da nije saslušana pred upravnim sudom u upravnom sporu. Smatra da joj je povrijeđeno pravo na pravično suđenje i ponovno ističe da joj je povrijeđeno pravo vlasništva. Predlaže da se žalba uvaži te poništi presuda i dosude troškovi postupka, odnosno da se predmet vrati na ponovni postupak te traži troškove sastavljanja žalbe u visini od 625 bodova uvećano za PDV, odnosno u iznosu od 1.562,00 eura.

3. Tuženik, iako pozvan, nije podnio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Iz spisa predmeta proizlazi da je osporavanim rješenjem odbijen prigovor tužiteljice protiv rješenja prvostupanjskog tijela. Iz navedenog rješenja utvrđeno je da su istim zamijenjene točke II. i III. izreke rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport od 23. studenog 2016. na način da je usklađena novčana pomoć i razlozi prestanka pomoći sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22. – dalje: Odluka) na način da se umjesto isplaćivanje mjesečnog iznosa u iznosu od 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje 1. do 8. mjesec prethodne godine novčana pomoć isplaćuje mjesečno do 31. ožujka 2023. u iznos od 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje 1. do 8. mjesec prethode godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. ove Odluke u iznosu od 50% neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Također je utvrđeno da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023. korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo sedam godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti sedam godina posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo sedam godina, korisniku čije će dijete navršiti sedam godina nakon 30. rujna 2023. posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika, posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete, za koje je ostvarena novčana pomoć.

6. Kao prvo što se tiče prigovora da su konkretna presuda te presude na koje se poziva tužiteljica identične, valja istaknuti da se radi o istom pravnom pitanju primjeni sporne Odluke te gotovo istim prigovorima, koji se iznose u navedenim predmetima. Stoga se prema ocjeni ovoga Suda ne radi o bitnoj povredi odredaba upravnog spora, budući da sud nije tijekom spora nepravilno primijenio odredbe ZUS-a, odnosno pravilno ih je primijenio.

7. Što se tiče ostalih prigovora koje tužitelj ponavlja u tužbi, valja istaknuti da je vezano za pravnu prirodu roka od 31. prosinca 2022. Visoki upravni sud u nizu odluka zauzeto shvaćanje. Dakle, neosnovan je prigovor tužiteljice da su predmetna prvostupanjska rješenja trebala biti donesena do 31. prosinca 2022. sukladno odredbi članka 6. Odluke, budući da se radi o instruktivnom procesnom roku te nisu propisane posljedice nepostupanja u navedenom roku. Dakle, navedeni rok je samo instruktivan, a nije prekluzivan. Što se tiče ostalih prigovora pogotovo prigovora vezanog za retroaktivnost, valja istaknuti da je sporna Odluka temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (Odluka i rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: U-III- 1744/23 i dr.) Isto tako je u predmetu, broj: Usoz-8/2022 u kojoj je elaborirano shvaćanje o kvazi retroaktivnosti odgovoreno na sve prigovore vezane uz retroaktivnost, koje prigovore tužiteljica ponovno ističe i u tužbi i u žalbi ovome Sudu.

8. Stoga se ukazuje da je navedenim presudama utvrđeno da se spornom Odlukom ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu, već se utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnosi koji se nastavljaju u budućnosti. Isto tako, valja istaknuti da je Visoki upravni sud u navedenim presudama, broj: Usoz-8/2022 i Usoz-143/2022 zaključio da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena i dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti. Zbog toga adresati ranijih odluka (odluka iz 2016. i 2017.) nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. Dakle, iz navedenih presuda jasno proizlazi da navedena Odluka temeljem koje su donesena osporena rješenja ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu, već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te djeluje na zatečene odnosi koji se nastavljaju u budućnosti. Stoga se pravilno odredbama Odluke iz 2022. ponovo usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć. Dakle, u konkretnom slučaju nije postojala uopće obveza donošenja Odluke o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima, s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava. Stoga je polazeći od navedenog, neosnovan prigovor zabrane retroaktivnosti.

9. Iz svih navedenih razloga, tužiteljica se vezano za zabranu retroaktivnosti te karakter roka neosnovano poziva na pravna shvaćanja o zabrani retroaktivnosti i prekluzivni rokovima iz prakse drugih sudova te Ustavnog suda Republike Hrvatske, Europskog suda za ljudska prava i Suda Europske Unije.

10. Što se tiče stvarne nadležnosti tuženika te potpisivanja rješenja i nadležnosti osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje, valja istaknuti da je odredbom članka 10. Odluke propisano da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove Odluke podnosi Gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta preko nadležnog upravnog tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna. Navedena odredba bila je na ocjeni zakonitosti u objektivnom upravnom sporu pred ovim Sudom. Presudom, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti navedenog članka 10. Odluke je odbijen. U toj presudi sud je ocijenio, kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta o kojem odlučuje Gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odrede ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu i ima sva prava zajamčena Ustavnom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita.

11. Stoga da je u konkretnom slučaju zakonom propisana mogućnost pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata, zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje, sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke, broj: Us I-2911/2017 od 5. veljače 2019.

12. Osim toga, prema ocjeni ovoga Suda, neosnovan je prigovor tužiteljice da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis, budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba, koji je isto i potpisao.

13. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje, treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine", 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisanu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje o upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstveno, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 13/22. i 21/22.), utvrđeno je da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju između ostalog poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točci 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu koja je prilog navedenom Pravilniku u opisu poslova višeg stručnog savjetnika za provedbu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno odluci. Zbog navedenog je zaključeno da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela, čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a. Vezano za povredu prava na pravično suđenje, koje tužiteljica ističe u žalbi, valja istaknuti da se u konkretnom slučaju prema odredbi članka 49. stavka 1. ZUP-a moglo donijeti rješenje bez saslušanja tužiteljice, jer su se činjenice u ovoj konkretnoj upravnoj stvari mogle utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolažu tijela te stoga nije bilo potrebno izjašnjavanje stranke, a posebno kada je tijelo u donošenju rješenja postupalo po odlukama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, kojima je ocijenjena zakonitost osporene odluke i Ustavnog suda Republike Hrvatske. Osim toga, valja istaknuti da nije bilo potrebno izvesti dokaz saslušanjem tužiteljice na raspravi, budući da sud nije vezan dokaznim prijedlozima stranaka (članak 49. stavak 4. ZUS-a). Strankama je sukladno odredbi članka 6. ZUS-a dana mogućnost izjasniti se o svim činjenicama i pravnim pitanjima na usmenoj raspravi koja je održana u prisutnosti opunomoćenice tužiteljice i opunomoćenika tuženika.

Što se tiče pozivanja na povredu prava vlasništva, ponovno se ističe da se o navedenim prigovorima izjasnio Visoki upravni sud u pravomoćnoj presudi, broj: Usoz- 8/22 i Usoz-143/23, pa se samo ističe i ponavlja da se u konkretnom slučaju ne radi o pravu stranke, već o financijskoj pomoći koja ovisi o pravu jedinice lokalne samouprave da autonomno određuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga, da tu novčanu pomoć može dodijeliti, ali i oduzeti. Ne radi se o obvezi javne vlasti utemeljenoj na zakonu.

12. Kako je utvrđeno da ne postoje razlozi zbog kojih tužiteljica pobija prvostupanjsku presudu, kao ni razlozi na koje Visoki upravni sud pazi po službenoj dužnosti, na temelju odredbe članka 135. stavka 1. ZUS-a žalba je odbijena kao neosnovana i potvrđena prvostupanjska presuda.

13. Odluka o troškovima postupka temelji se na odredbi članka 79. stavka 4. ZUS- a.

U Zagrebu 3. srpnja 2025.

Predsjednica vijeća:

Sanja Štefan