Poslovni broj: UsII-97/2025-6

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Ane Berlengi Fellner predsjednice vijeća, Mirjane Čačić i mr. sc. Inge Vezmar Barlek, članova vijeća te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke u upravnom sporu tužitelja Medika d.d., Zagreb, Capraška ulica 1 koju zastupaju odvjetnice Odvjetničkog društva Magličić i Bosnić j.t.d. Zagreb, Mihanovićeva 14, PN i JN, protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, Zagreb, Ulica grada Vukovara 23/V, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje, Zagreb, Margaretska ulica 3, u predmetu radi javne nabave, u nejavnoj sjednici vijeća održanoj 3. srpnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, klasa: UP/II-034-02/25-01/45, urbroj: 354- 02/5-25-9 od 26. ožujka 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika odbijen je prijedlog tužitelja za održavanje usmene rasprave te je odbijena njegova žalba izjavljena na sadržaj dokumentacije o nabavi u otvorenom postupku javne nabave naručitelja Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje za zajedničku nabavu posebno skupih lijekova za 28 zdravstvenih ustanova u Republici Hrvatskoj, broj nabave 100/25-OP-OS-ZN broj objave 2025/S F02-0000435 i odbijen je zahtjev tužitelja za naknadu troškova žalbenog postupka.

2. Protiv ove odluke tužitelj je pokrenuo upravni spor jer smatra da je tuženik onemogućio tužitelja da na raspravi neposrednim obrazlaganjem činjenica u vezi s relevantnim pravnim pitanjima približi tuženiku specifične okolnosti nabave posebno skupih lijekova, ugovora o financiranju lijeka, dostupnosti lijeka ovisno o statusu na Popisu te opskrbi i postupanju kod nestašica. Smatra da se radi o složenom činjeničnom i pravnom pitanju u svezi kojeg je tuženik trebao provesti javnu raspravu. Tužitelj navodi da se jedan od bitnih uvjeta za financiranje "posebnih skupina lijekova" spominje u Uputama za ponuditelje pod "Načinom određivanja cijene ponude" odnosno pod točkom za svaku grupu nabave (3.1.2., 3.2.2., 3.3.2., 3.4.2., itd.) te glasi "lijek mora biti na popisu posebno skupih lijekova HZOO-a u trenutku otvaranja ponude i za cijelo vrijeme trajanja okvirnog sporazuma i pojedinačnih ugovora sklopljenih temeljem okvirnog sporazuma". Smatra da predmetni zahtjev nije uvršten u dokumentaciju o nabavi na odgovarajući način u skladu s Pravilnikom o dokumentaciji o nabavi te ponudi u postupcima javne nabave, jer se radi o zahtjevu koji je u predmetnoj nabavi ključan. Obrazlaže postupanje tijekom prethodnog savjetovanja na kojem su razni gospodarski subjekti iznijeli tri različita prijedloga za uključivanje dodatnih uvjeta koje je naručitelj odbio. Smatra da se radi o prijedlozima koji su relevantni za predmetni postupak a proizlaze iz posebnih propisa. Obrazlaže kako je naručitelj tijekom savjetovanja predvidio dodatni kriterij 1 – izjava nositelja odobrenja kojim se dokazuje poslovna povezanost ponuditelja s nositeljem odobrenja za grupu predmeta nabave, pri čemu je za uvođenje kriterija uzeo u obzir zahtjeve posebnih propisa. Ne prihvaća obrazloženje prema kojem je naručitelj odustao od ovog kriterija obzirom na stajalište ovog Suda izraženo u presudi poslovni broj: Us II- 4/2024 jer je predmet tog spora bila odluka o odabiru a ne dokumentacija o nabavi. Obrazlaže da svaka veleprodaja lijekova može obavljati promet lijekom iz posebnih skupina lijekova ali posebno skupi lijekovi podliježu specifičnom režimu reguliranja cijena i moraju se nalaziti na Popisu, a da bi to bilo moguće smatra da samo veleprodaja koja je poslovno povezana s nositeljem odobrenja može biti ponuditelj. Smatra da je izostavljanjem kriterija za odabir ponude u vidu dokaza poslovne povezanosti ponuditelja s nositeljem odobrenja za lijek koji se nudi, naručitelj postupio diskriminatorno jer je one koji su na temelju prisilnih propisa i ugovora o financiranju lijeka koji mora sklopiti preuzeli dodatne obveze da bi lijek uopće mogao biti na osnovnoj listi lijekova i Popisu. Obrazlaže kako ponuditelj koji je veleprodaja poslovno povezana s nositeljem odobrenja uzima u obzir dodatne popuste koje će naručitelj ostvariti na temelju ugovora o financiranju lijeka pa nositelj odobrenja ne može sniziti cijenu po kojoj lijek prodaje ponuditelju dok u slučaju kad je ponuditelj poslovno povezan s paralelnim distributerom može ponuditi nižu cijenu jer ni on ni paralelni distributer nemaju obveze iz ugovora o financiranju lijeka. Obrazlaže postupak uvrštenja lijeka na Listu lijekova HZZO-a i obveze nositelja odobrenja te ukazuje na nedostatke postupka javne nabave posebno skupih lijekova provedenog prethodne godine. Također ukazuje da se tuženik na ove navode koje je tužitelj iznosio tijekom žalbenog postupka nije očitovao iako oni očito pokazuju da se izostankom odgovarajućih odredbi u dokumentaciji o nabavi krše posebni propisi i ne ostvaruje svrha javne nabave. Predlaže da Sud poništi rješenje tuženika i poništi dokument "Kriterij za odabir ponude" i u dokumentu "Dokumentacija o nabavi, Dio II – Upute za ponuditelje" za sve grupe predmeta nabave točke koje se odnose na kriterij za odabir ponude 3.1.4. do 3.92.4. u otvorenom postupku javne nabave za zajedničku nabavu posebnih skupina lijekova za 28 zdravstvenih ustanova u RH broj nabave 100/25-OP-OS-ZN broj nabave 2025/S F02-0000435, ispravak objave broj:

2025/S F14-0000707 i broj: 2025/S F14-0000818, podredno da naloži naručitelju da u predmetnom postupku javne nabave dokumentacijom o nabavi boduje i okolnost poslovne povezanosti ponuditelja s nositeljem odobrenja za stavljanje lijeka u promet ili da povezanost s nositeljem odobrenja uključi kao zahtjev koji mora biti ispunjen sukladno posebnim propisima. Predlaže da tuženik tužitelju naknadi troškove upravnog spora u iznosu od 1.250,00 eura, a naručitelj da tužitelju naknadi trošak žalbenog postupka u iznosu od 66.360,00 eura.

3. Tuženik je dostavio odgovor na tužbu kojim se u cijelosti protivi tužbenim navodima. Ističe da se o žalbenim razlozima koji se odnose na postupak prethodnog savjetovanja sa zainteresiranim gospodarskim subjektima nije posebno očitovao jer prethodno savjetovanje nije u okviru njegove nadležnosti. Tužbeni navod prema kojem bi dokumentacija o nabavi omogućavala sudjelovanje u postupku nabave samo i isključivo nositeljima odobrenja za stavljanje lijeka u promet i ponuditeljima koji su poslovno povezani s nositeljem odobrenja predstavljala primjer povrede načela tržišnog natjecanja, zabrane diskriminacije i načela jednakog tretmana protivno odredbi članka 4. Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine", broj 120/16. i 114/22.). Također ističe da je kontrola primjene propisa o lijekovima u nadležnosti inspekcije Ministarstva zdravstva i Agencije za lijekove i medicinske proizvode, a svojim rješenjem nije ulazio u ocjenu ugovora o financiranju lijeka sklopljenog između naručitelja i nositelja odobrenja za stavljanje lijeka u promet. Smatra da tužitelj ponavlja žalbene navode koje je tuženik ocijenio osporenim rješenjem te predlaže da Sud tužbeni zahtjev odbije kao neosnovan.

4. Odgovor na tužbu dostavila je i zainteresirana osoba Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje, naručitelj u predmetnom postupku javne nabave koja se protivi tužbenim navodima i u bitnom se poziva na presudu ovog Suda, broj: Us II- 4/2024. Predlaže da Sud tužbeni zahtjev odbije.

5. Odgovori na tužbu sukladno odredbi članka 6. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 36/24.) dostavljeni su tužitelju.

6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. Rješenjem tuženika odbijena je žalba tužitelja izjavljena na dokumentaciju o nabavi u otvorenom postupku javne nabave broj objave: 2025/S F02-0000435, te ispravak broj objave: 2025/S F14-0000707 i 2025/S F14-0000818, predmet nabave zajednička nabava posebnih skupina lijekova naručitelja Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje kojim je kao kriterij odabira određena ekonomski najpovoljnija ponuda na temelju kriterija cijena 90% i kriterija implementirani sustav upravljanja okolišem prema normi ISO14001 (oznaka Hrvatske norme HRN EN ISO 14001) (ISUO) 10%.

8. Tužitelj je tijekom žalbenog postupka kao i u ovom upravnom sporu dokumentaciju o nabavi osporavao iz razloga što ne sadrži zahtjeve o poslovnoj povezanosti ponuditelja s nositeljem odobrenja i iz razloga što ne propisuje način dokazivanja prema kojem će uvjet da lijek mora biti na popisu posebno skupih lijekova HZZO u trenutku otvaranja ponude i za cijelo vrijeme trajanja okvirnog sporazuma i pojedinačnih ugovora sklopljenih temeljem okvirnog sporazuma biti ispunjen, iz razloga na kojima temelji i tužbu u ovom upravnom sporu.

9. Sud u potpunosti prihvaća stajalište tuženika prema kojem bi dokumentacija o nabavi propisana na način da omogući sudjelovanje u postupku samo i isključivo nositeljima odobrenja za stavljanje lijeka u promet i ponuditeljima koji su s njima poslovno povezani predstavljala povredu načela tržišnog natjecanja, načela zabrane diskriminacije i načela jednakog tretmana kojeg se naručitelj dužan pridržavati prilikom provođenja postupka javne nabave prema odredbi članka 4. Zakona o javnoj nabavi. U svezi s ovim stajalištem zainteresirana osoba pravilno upućuje na ranije donesenu presudu ovog Suda broj Us II-4/2024 od 31. siječnja 2024. Navedenom presudom, kojom se osporavala odluka o odabiru u postupku javne nabave posebno skupih lijekova, ovaj Sud je naveo da ugovor kojom se reguliraju financijski odnosi i drugi pravni odnosi između HZZO-a i nositelja odobrenja za stavljanje u promet posebno skupog lijeka, koji je pretpostavka da bi se skupi lijekovi mogli uopće naći na Popisu posebno skupih lijekova kao i postupak odobrenja za stavljanje pojedinog lijeka u promet nije u nadležnosti tuženika već Agencije za lijekove i medicinske proizvode ili Europske komisije. Tom presudom tužitelju je skrenuta pozornost da bi se svaki takav ugovor odnosno dogovor smatrao protivnim načelima i svrsi postupka javne nabave i zlouporabom prava na tržišno natjecanje.

10. Žalbenim navodima tužitelj nije doveo u sumnju navedeno stajalište ovog Suda na koje se zainteresirana osoba pravilno poziva, a kojem je sukladno i stajalište tuženika.

11. Tužitelj žalbenim navodima nije doveo u sumnju utvrđenje tuženika prema kojem je u predmetnom postupku javne nabave predmet nabave određen u svemu sukladno mjerodavnim odredbama Zakona o javnoj nabavi. Naime, prema odredbi članka 205. stavka 1. Zakona o javnoj nabavi predmet nabave mora se opisati na jasan, nedvojben, potpun i neutralan način koji osigurava usporedivost ponude u pogledu uvjeta i zahtjeva koje je javni naručitelj postavio, a prema odredbi stavka 2. ovog članka Zakona opis predmeta nabave ne smije pogodovati određenom gospodarskom subjektu.

12. Također kriteriji za odabir ponude u skladu su s odredbom članka 285. Zakona o javnoj nabavi jer nisu diskriminirajući, povezani su s predmetom nabave i omogućuju učinkovito nadmetanje. Osporenim rješenjem tuženik je dao jasne i valjane razloge vezano za predmet nabave, posebne uvjete izvršenja ugovora i dokumentacijom o nabavi utvrđene kriterije za odabir ponude.

13. Tužitelj osporava rješenje tuženika i iz razloga što povodom njegove žalbe nije održao usmenu raspravu. Međutim, održavanje usmene rasprave u postupku pred tuženikom u okviru je njegove ocjene. U konkretnom slučaju tuženik je osporenim rješenjem dao jasne i valjane razloge zbog kojih je ocijenio da u svezi sa žalbenim navodima nije potrebno održavati usmenu raspravu.

14. Tužitelj također neosnovano obrazlaže tužbene razloge stajalištima zauzetim tijekom prethodnog savjetovanja. Navedeno iz razloga što je prema odredbi članka 198. stavka 3. Zakona o javnoj nabavi prije pokretanja otvorenog ili ograničenog postupka javne nabave za nabavu radova ili postupaka javne nabave velike vrijednosti za nabavu robe ili usluga, javni naručitelj obvezan opis predmeta nabave, tehničke specifikacije, kriterije za kvalitativni odabir gospodarskog subjekta, kriterije za odabir ponude i posebne uvjete za izvršenje ugovora staviti na prethodno savjetovanje sa zainteresiranim gospodarskim subjektima u trajanju od najmanje pet dana. Prema odredbi stavka 4. ovog članka Zakona naručitelj je nakon provedenog savjetovanja obvezan razmotriti sve primjedbe i prijedloge zainteresiranih gospodarskih subjekata, izraditi izvješće o prihvaćenim i neprihvaćenim primjedbama i prijedlozima te ga objaviti na internetskim stranicama nakon čega pokreće postupak javne nabave. Otvoreni postupak javne nabave započinje od dana slanja poziva na nadmetanje. Stoga dokumentacija o nabavi koja je bila predmetom prethodnog savjetovanja ne ulazi u nadležnost tuženika prilikom odlučivanja o žalbi izjavljenoj na dokumentaciju o nabavi kako je objavljena u EOJN.

15. Tuženi navodi kojima tužitelj osporava rješenje tuženika ukazujući na nedostatke prethodno provedene javne nabave nisu osnovani jer tuženik u ovom postupku kontrolira zakonitost dokumentacije o nabavi koja se odnosi na predmetni postupak.

16. Slijedom navedenog prema ocjeni ovog Suda tužitelj tužbenim razlozima nije doveo u sumnju pravilnost i zakonitost rješenja tuženika koje sadrži valjano i iscrpno obrazloženje utemeljeno na mjerodavnim odredbama zakona.

17. Tužitelj nije uspio sa tužbenim zahtjevom čime je neosnovan i njegov zahtjev za naknadu troškova ovog upravnog spora.

18. Stoga je na temelju odredbe članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima odlučeno kao pod točkom I. izreke dok se odluka pod točkom II. temelji na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.

U Zagrebu 3. srpnja 2025.

Predsjednica vijeća

Ana Berlengi Fellner