Poslovni broj: Usž-2507/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Blanše Turić, predsjednice vijeća, Borisa Markovića i Željke Zrilić Ježek, članova vijeća, te sudske savjetnice Tajane Šimunović, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice TS iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi prestanka novčane pomoći roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice izjavljenoj protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-904/2024-9 od 18. ožujka 2025., na sjednici vijeća održanoj 2. srpnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužiteljice ŠS iz [adresa] i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-904/2024-9 od 18. ožujka 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Presudom Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-904/2024-9 od 18. ožujka 2025. odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, klasa: UP/II-551-06/23-014/2554, urbroj: 251-02-01/001-23-3 od 11. prosinca 2023. i zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

2. Tužiteljica je protiv navedene presude izjavila žalbu iz svih zakonom propisanih razloga te u žalbi u bitnom navodi da je korisnik socijalnih prava koja je stekla na temelju pojedinačnog pravomoćnog upravnog akta od 24. listopada 2016. donesenom u upravnom postupku pokrenutom po zahtjevu stranke primjenom općeg akta Odluke o novčanoj pomoći za majku odgojiteljicu ("Službeni glasnik Grada Zagreba" 16/16. i 18/16. – dalje: Odluka/16.). Ističe da je Gradska skupština Grada Zagreba donijela Odluku o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba" 25/22. – dalje: Odluka/22.) kojom je izmijenila i dopunila Odluku o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba" 10/18. i 20/21.). Sektor za socijalnu politiku Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom pozivom na odredbu članka 6. i 7. Odluke/22. i to tek 2023. godine pokrenuo je upravni postupak po službenoj dužnosti te neposredno rješavajući donio prvostupanjsko rješenje čijom je izrekom riješeno da tužiteljici prestaje pravo na novčanu pomoć kao korisnici. Nadalje, ističe da je sporna stvarna nadležnost tuženika, a prvostupanjski sud ocjenjuje da nije osnovan prigovor stvarne nenadležnosti jer je prigovor propisan u članku 10. navedene Odluke. Upućuje na točku 20. presude ovoga Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022 iz koje proizlazi da prema mišljenju donositelja iz članka 164. Statuta Grada Zagreba kojim je u stavku 4. propisano da se protiv pojedinačnog upravnog akta koji donose gradska upravna tijela može izjaviti žalba ministarstvu ako posebnim zakonom nije drukčije propisano. Također suprotno tome jasno proizlazi iz točke 120. i 121. presude Usoz-8/2022. navodi da Skupština nema ovlasti isključiti nadzor državnog tijela nad svojim upravnim tijelima jer to propisuje odredba članka 130. Ustava Republike Hrvatske pa mu se oduzima pravo na zaštitu pred drugostupanjskim upravnim tijelom čime se narušava i pravni poredak. Također sporno je da li je tuženik postupio u predmetnoj upravnoj stvari, odnosno vodio upravni postupak u drugom stupnju te je sporna činjenica da li drugostupanjsko rješenje sadrži uopće potpis te je li to potpis tuženika. Upire na odredbe Uredbe o uredskom poslovanju, Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaključuje da gradonačelnik Grada Zagreba ne vodi opće upravne postupke. Stoga smatra da Skupština nema ovlasti propisati nadzor upravnih tijela suprotno odredbama Ustava pa kako tužiteljica nije ostvarila zaštitu uprave u drugom stupnju kroz zakonski nadzor nad prvostupanjskim upravnim tijelom to nedostatak drugog stupnja ne može nadomjestiti. Konačno smatra da drugostupanjsko rješenje uopće ne sadrži potpis jer je potpis nečitak i predstavlja neki crtež. Također sporna je nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Činjenica da je u službenom glasniku Grada Zagreba u sklopu objave broj 31/22 dostupan i tekst "Sistematizacija radnih mjesta u uredu" nije od utjecaja na činjenicu da taj tekst nije stupio na snagu jer Pravilnikom o izmjenama i dopunama nije propisano da je to sastavni dio Pravilnika. Nadalje ističe da je konkretno došlo i do povrede načela retroaktivnosti odnosno zabrane retroaktivne primjene propisa, a što je prvostupanjski sud propustio zakonito cijeniti, što detaljno obrazlaže. Nadalje, smatra da je protekao i procesni prekluzivni rok za donošenje rješenja jer je Odlukom u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Prvostupanjski sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku pa shvaćanje suda da nije propisana posljedica u slučaju nepostupanja u roku nije održiva sama po sebi. Tužiteljica u nastavku upire na odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravnu prirodu rokova čije dijelove u nastavku citira. Također upire i na pravna shvaćanja ovoga Suda koja smatra primjenjivim za konkretni slučaj. Nadalje, prigovara da u postupku nije saslušana zbog čega joj je narušeno pravo na pravično suđenje pa je učinjena bitna povreda pravila postupka. Ističe da je bitna povreda odredaba upravnog spora izražena jer je tužiteljica tijelom cijelog spora isticala da joj je povrijeđeno pravo vlasništva, a kako se radi o zadiranju u prava stranke samim time je nužno utvrditi i razmjernost zadiranja u ista u ovoj pojedinačnoj stvari. Tužiteljica smatra da je predmetna žalba u cijelosti osnovana i svrsishodna te da je potrebno istu u cijelosti usvojiti te poništiti prvostupanjsku presudu u cijelosti i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje, a podredno primjenom članka 135. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima presudom riješiti stvar na način da se usvoji u cijelosti tužbeni zahtjev te pri tome obvezati tuženika da naknadi troškove upravnog spora.

3. Žalba tužiteljice dostavljena je tuženiku na odgovor, no međutim tuženik u ostavljenom roku nije dostavio sudu odgovor na žalbu tužiteljice, iako je istu uredno primio.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga iz članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24.) ovaj Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

6. Prema podacima u spisu predmeta proizlazi da je tužiteljici rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport od 28. listopada 2016. bilo priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja. Predmetnim prvostupanjskim rješenjem od 31. listopada 2023. tužiteljici je utvrđen prestanak novčane pomoći za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023., budući da je dijete tužiteljice navršilo 7 godina 1. kolovoza 2020., a sve sukladno odredbi članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba" 25/22.), a koja Odluka je i bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske i koja je odlukom toga Suda poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023., ocjenjena zakonitom. Nadalje, proizlazi da je osporenim rješenjem u ovom upravnom sporu prigovor tužiteljice podnesen protiv navedenog prvostupanjskog rješenja odbijen.

7. Naprijed navedena Odluka/22., temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila je predmetom ocjene zakonitosti te su presudom ovoga Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22., a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

8. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući je i u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da se radi o upravnim aktima pa da izvršno tijelo, tuženik ne nadzire zakonitost uprave.

9. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreb" 10/18., 20/21. i 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove Odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnog gradskog upravnog tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

10. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom ovoga Suda, poslovni broj Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023., zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.

11. U toj presudi ovaj Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe Zakona o upravnim sporovima proizlazi da time što je člankom 20. Odluke/18. propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne omogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisana mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, pa je osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).

12. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).

13. Također, neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koje je donijela rješenje naznačen gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

14. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Naime, ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09. i 110/21.) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Prvostupanjski sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba" 13/22. i 31/22.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočkom 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točci 74. Sistematizacije radnih mjesta u Uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koje je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. Zakona o općem upravnom postupku.

15. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22. je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem suda poslovni broj: Usoz-143/2022 -15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22. koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenje odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22. nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive niti primjenjive u konkretnom slučaju.

16. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta zbog čega i po ocjeni ovoga Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove pravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.

17. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), a na koje tužiteljica upire u žalbi. Naime, zahtjev i načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokaze i prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojim dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužitelj žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporio, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužitelja.

18. Glede prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva treba reći da je već u presudi ovoga Suda poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. sud utvrdio da ciljeve koje grad želi postići donošenjem osporene odluke smatra legitimnima pri čemu valja imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskog skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovoga Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22. skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj u uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavnom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju.

19. Suprotno navodima tužiteljice prvostupanjski sud je na temelju razmatranja svih pravnih i činjeničnih pitanja, a uzimajući u obzir činjenice utvrđene u upravnom postupku osnovano utvrdio da su osporeno i prvostupanjsko rješenje doneseni u pravilno provedenom postupku te na temelju potpuno i pravilno utvrđenog činjeničnog stanja i uz pravilnu primjenu materijalnog prava. U obrazloženju prvostupanjske presude izložene su sve bitne činjenice koje proizlaze iz izvedenih dokaza te je, s obzirom na utvrđeno činjenično stanje i relevantne propise, naveo razloge zbog kojih je odbio tužbeni zahtjev, odgovorivši pri tom na tužbene navode. Time je prvostupanjski sud postupio u skladu s odredbom članka 119. stavka 5. Zakona o upravnim sporovima.

20. Slijedom navedenog, trebalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima, odlučiti kao u točci I. izreke ove presude, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke presude), utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.

U Zagrebu 2. srpnja 2025.

Predsjednica vijeća

Blanša Turić