Poslovni broj: Usž-2643/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda, predsjednice vijeća Jelene Rajić, Marine Kosović Marković i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice ĐP iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice, protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 3177/2024-7 od 28. siječnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 2. srpnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3177/2024-7 od 28. siječnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1556, URBROJ: 251-02- 01/001-23-2 od 25. svibnja 2023. (točka I izreke), te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II).

2. Tužiteljica u žalbi pojašnjava da je Gradska skupština Grada Zagreba donijela Odluku o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22) kojom je izmijenila i dopunila Odluku o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21.). Prvostupanjski gradski ured Grada Zagreba je pozivom na odredbu članka 6. Odluke iz 2022. pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti te bez ispitnog postupka donio prvostupanjsko rješenje, a koje je potvrđeno drugostupanjskim rješenjem, kojima je pojedinačnim upravnim aktima modificiran raniji pravomoćni upravni akt Ureda za demografiju Grada Zagreba od 10. rujna 2021., a sve primjenom Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18.). Spornim smatra da li su tuženik i prvostupanjsko tijelo bili stvarno nadležni donijeti predmetna rješenja, naročito jer se prigovara tužbom da su isti propustili izvršiti modifikaciju prava i obveza u izreci pravomoćnog upravnog akta do 31. prosinca 2022. koji rok je propisan odredbom članka 6. Odluke/22. Tvrdi da je sud pogrešno primijenio materijalno pravo jer je procijenio da je rok propisan člankom 6. Odluke/22 instruktivan, iako je tužiteljica, pozivom na različite odluke Europskog suda za ljudska prava, ukazivala da je riječ o prekluzivnom roku. Smatra da takvo utvrđenje proizlazi i iz okolnosti što Odlukom/22 nisu propisane ovlasti javnopravnom tijelu da izvrši produljenje roka ili propiše u postupanju drugačiji rok, odnosno ne omogućuju javnopravnom tijelu da samostalno uređuje rok, u smislu članka 79. stavka 2. i stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku. Naglašava da je tužiteljica korisnica prava koje je stekla na zahtjev temeljem pojedinačnog pravomoćnog upravnog akta, a sve primjenom Odluke/18. Naglašava da je riječ o mjeri koja spada u pravo obitelji na socijalnu i ekonomski zaštitu iz članka 62. Ustava Republike Hrvatske te članka 16. Europske socijalne povelje te da je temeljem istog stekla i određene obveze. Citirajući različite odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske opetovano naglašava da je rok iz članka 6. Odluke/22 procesnopravni prekluzivni rok i zbog sadržaja koji daju pravna shvaćanja sadržana u citiranim odlukama (Ustavnog suda Republike Hrvatske, Europskog suda za ljudska prava i suda Europske unije) te zbog načela zakonitosti iz članka 5. Zakona o upravnim sporovima te da ih je sud u upravnom sporu morao primijeniti da se ne bi djelovalo arbitrarno. Tvrdi da je time što je zauzeo stav da se radi o instruktivnom roku, sud počinio bitnu povredu iz odredbe članka 126. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima.

2.1. Nadalje tvrdi da je u postupku povrijeđeno pravo na saslušanje stranke i na očitovanje jer prvostupanjsko tijelo nije provelo ispitni postupak u skladu s odredbama Zakona o općem upravnom postupku, a posljedično čemu je nezakonito prvostupanjsko rješenje. Mišljenja je da tumačenje suda da je riječ o situaciji iz odredbe članka 49. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku, grubo narušava načelo vladavine prava i određenosti u smislu sadržaja članka 3. Ustava Republike Hrvatske te prava na pravično suđenje.

2.2. Ističe da je sporna stvarna nadležnost tuženika, a da sud ocjenjuje da nije osnovan prigovor stvarne nenadležnosti jer je prigovor propisan člankom 10. navedene Odluke. Upućuje na točku 20. presude ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022 iz koje proizlazi da prema mišljenju donositelja iz članka 164. Statuta Grada Zagreba kojim je u stavku 4. propisano da se protiv pojedinačnog upravnog akta koji donose gradska upravna tijela može izjaviti žalba ministarstvu ako posebnim zakonom nije drukčije propisano. Također suprotno tome jasno proizlazi iz točke 120. i 121. presude Usoz- 8/2022. Navodi da Skupština nema ovlasti isključiti nadzor državnog tijela nad svojim upravnim tijelima jer to propisuje odredba članka 130. Ustava Republike Hrvatske pa joj se oduzima pravo na zaštitu pred drugostupanjskim upravnim tijelom čime se narušava i pravni poredak. Spornim smatra da li je tuženik postupio u predmetnoj upravnoj stvari, odnosno vodio upravni postupak u drugom stupnju te da li drugostupanjsko rješenje sadrži uopće potpis te je li to potpis tuženika. Upire na odredbe Pravilnika o unutarnjem redu Stručne službe Gradske uprave te zaključuje da Gradonačelnik Grada Zagreba ne vodi uopće upravne postupke. Naglašava da tuženik nije i ne može biti redovito drugostupanjsko tijelo po Zakonu o općem upravnom postupku a ni po Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Naglašava da drugostupanjsko rješenje uopće sadržajno ne sadrži potpis, već tek „rukopis“ iz kojeg nije moguće identificirati potpisnika.

2.3. Također osporava nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Tvrdi da činjenica što je u Službenom glasniku Grada Zagrebu u sklopu objave broj: 31/22. dostupan i tekst "Sistematizacija radnih mjesta u uredu" nije od utjecaja na činjenicu da taj tekst nije stupio na snagu jer Pravilnikom o izmjenama i dopunama nije propisano da je to sastavni dio Pravilnika. Tvrdi da odredba članka 5. podtočka 2.2.1. Pravilnika ne propisuje „opis poslova i zadataka stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike“, a da Sud ispušta iz vida članak 16. Pravilnika Ureda i da ne postoji ovlast pokrenuti upravni postupak, već samo voditi. Pojašnjava da je upravni postupak vođen ex offo i bez sudjelovanja tužiteljice, te da ista nije imala mogućnost osporiti ovlast osobe koja je rješavala stvar, imajući u vidu pojedinačno rješenje o razmještaju, pojedine osobe te opću sistematizaciju radnih mjesta predmetnog Ureda. Naglašava da ovlasti ne ovise isključivo o nazivu, već o točnom rangu, odnosno kategoriji i podkategoriji mjesta na kojem je neki službenik raspoređen rješenjem temeljem kojeg se utvrđuju predmetne pojedinosti, a time i ovlasti.

2.4. Upućujući na predmet Winterwerp protiv Nizozemske, ističe da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa. Pojašnjava da je zabrana retroaktivnosti narušena jer je, uzimajući u obzir trenutak izvršnosti prvostupanjskog i drugostupanjskog rješenja (jer je rješavano ex tunc, a ne profuturo) da se zadiralo u pravomoćni akt za period koji je protekao prije nastupa izvršnosti, odnosno za period od 1. travnja 2023. i nakon 31. ožujka 2023., a izrekom se upravo navodi da se mijenja ranija izreka zaključka za period koji se odnosio na razdoblje prije nastupa izvršnosti, a evidentno nakon 1. travnja 2023. pa nadalje.

2.5. Pozivom na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-5442/2023 opetovano naglašava da joj je ukraćeno pravo na pristup sudu i pravično suđenje samom činjenicom jer nije saslušana, iako je to predložila, već je takav prijedlog od strane suda odbijen. Bitnu povredu odredba upravnog spora ogleda u tome što je tijekom cijelog upravnog spora isticala da joj je povrijeđeno pravo vlasništva, obzirom da se nesporno radi o zadiranju prava tužiteljice kao stranke koja je stekla prava upravnim aktom, a samim time je nužno utvrditi i razmjernost zadiranja u ista u ovoj pojedinačnoj stvari, a što je nemoguće ako ju se ne sasluša. Ističe da joj je povrijeđeno pravo na pravično suđenje jer joj je sud u cijelosti onemogućio upoznati se s dokazima koje je izveo, konkretno s upravnim spisom tuženika. Naglašava da joj nije dana mogućnost uvida niti razmatranja tog spisa, pa je apriori onemogućena u pravu na pristup sudu jer se o glavnom dokazu (uvid u upravni spis), koji je sud navodno izveo, nije mogla očitovati. Slijedom navedenog tvrdi da je sud počinio bitnu povredu članka 114. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima jer je presudu donio na temelju dokaza za koje tužiteljici nije nikada tijekom spora dao prethodnu mogućnost izjašnjavanja. Zaključno tvrdi da je u tužbi predložila i poništaj prvostupanjskog rješenja zbog razloga koji su iznijeti i u historijatu tužbe te tijekom spora, a od kojih neki nisu uopće razmatrani u drugostupanjskom rješenju.

2.6. Posljedično prethodno iznijetom, smatra nezakonitom i točku II. izreke presude, obzirom da je sud umjesto da usvoji tužbeni zahtjev i dosudi zatražene troškove, istog odbio, kao i zahtjev za naknadu troškova spora. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu te vratiti predmet na ponovno odlučivanje, podredno, presudom riješiti stvar na način da se usvoji tužbeni zahtjev tužiteljice te potražuje troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe uvećano za sudsku pristojbu i zakonske zatezne kamate.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima - "Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da su rješenjem tijela prvog stupnja od 28. ožujka 2023. zamijenjene točke II i III izreke rješenja Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: UP/I-551-06/21-013/675, URBROJ: 251-21-21-1/002-21-02 od 10. rujna 2018., na temelju odredbe članka 6. Odluke/22 na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. Odluke/22 kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj. 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

7. Naprijed navedena Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

8. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući je i u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da se radi o upravnim aktima pa da izvršno tijelo, tuženik, ne nadzire zakonitost uprave.

9. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

10. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.

11. Naime, u toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019.

12. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

13. Suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 13/22. i 31/22.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.

14. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz- 143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužitelj u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

15. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje tužiteljica predložilo nepotrebnim budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta. Ovdje se napominje da suprotno žalbenim navodima tužiteljice, Sud ne nalazi povredu ZUS-a u tome što prvostupanjski sud tužiteljicu nije "upoznao sa spisom tuženika" Naime, osim što je uvid u spis tuženika punomoćnik tužiteljice mogao osobno izvršiti kako za vrijeme upravnog spora tako i za vrijeme upravnog postupka, sukladno odredbi članka 6. ZUS- a, tužiteljici je također na raspravi održanoj 23. siječnja 2025. pred prvostupanjskim sudom osim mogućnosti uvida u spis, pružena mogućnost izjašnjavanja o svim činjeničnim i pravnim pitanjima važnim za rješavanje konkretne upravne stvari.

16. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici (saslušanje teužiteljice), samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja, a na koju povredu tužiteljica upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužiteljice.

17. Glede prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva treba reći da je već u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz – 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju.

18. Zaključno u odnosu na prigovor tužiteljice da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje presude ovog Suda poslovni broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (točke 104. -124.).

19. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.

U Zagrebu 2. srpnja 2025.

Predsjednica vijeća

Jelena Rajić