Poslovni broj: Usž-4281/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, Mire Kovačić i Snježane Horvat

- Paliska, članica vijeća, te višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice EŽ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupane po opunomoćeniku Karlu Novoselu, odvjetniku u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3168/2023-9 od 28. listopada 2024., na sjednici vijeća održanoj 2. srpnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3168/2023-9 od 28. listopada 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1121, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 23. svibnja 2023. (točka I. izreke). Točkom II. izreke odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/3662, URBROJ: 251-09-22-1/003- 23-2 od 16. ožujka 2023.

3. Tužiteljica pobija presudu iz svih žalbenih razloga, pozivajući se na članke 126. do 136. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24., dalje: ZUS), članke 348. do 381. Zakona o parničnom postupku („Službeni list SFRJ“: 4/77., 36/77., 36/80., 69/82., 58/84., 74/87., 57/89., 20/90., 27/90., 35/91., „Narodne novine“, 53/91., 91/92., 58/93., 112/99., 129/00., 88/01., 117/03., 88/05., 02/07., 84/08., 96/08., 123/08., 57/11., 148/11., 25/13., 89/14., 70/19., 80/22., 114/22., 155/23., dalje: ZPP). U bitnom, smatra da je sud počinio povrede pravila sudskog postupka jer suprotno članku 89. stavku 3. ZUS-a između ročišta održanog dana 21. listopada 2024. i 28. listopada 2024. nije proteklo 15 dana. Ističe procesnu povredu članka 121. ZUS-a, jer smatra da je sud povrijedio kogentna pravila o objavi presude, navodeći da na objavi presuda nije usmeno niti pismeno ukratko obrazložena. Ukazuje i da je ročište za objavu zakazano u isto vrijeme kao i u predmetima poslovnih brojeva: UsI-3060/23 i UsI-3348/23 te smatra da predmetno ročište za objavu nije održano. Spis upravnog tijela nije joj dostavljen na očitovanje pa je onemogućena u izjašnjavanju. S tim u vezi ističe da je podneskom od 25. listopada 2023. zatražila uvid u spis upravnog postupka koji joj nije dostavljen, a o kojem prijedlogu sud nije odlučio. Iako joj je na raspravi omogućen uvid u spis nije joj dan rok za očitovanje na dokumentaciju u spisu. Ističe kako iz pobijanog upravnog akta ne proizlazi o kojem je pravnom lijeku, odnosno prigovoru odlučeno, jer je podnijela prigovor prema odredbama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, kao i prigovor na temelju članka 122. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", 47/09. i 110/21., dalje: ZUP). Smatra da se prvostupanjski sud paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske donesene u postupku ocjene zakonitosti općeg akta, bez da je ocijenio tužbene razloge te druge razloge i dokaze predložene za pobijanje pojedinačnog upravnog akta koji je predmet ovosudnog postupka, budući da predmet ovog postupka nije opći akt, već pojedinačni upravni akt. Ističe da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku odnosno najkasnije 19 dana od 27. veljače 2023. na što se sud samo paušalno očituje. Upire na članak 13. ZUP-a te ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon zbog čega se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama ZUP-a o izvanrednim pravnim lijekovima. U postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite prava tužiteljice i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Prigovara da je na raspravi od 21. listopada 2024. istaknula prigovor nenadležnosti jer nije isto upravno tijelo nadležno za odlučivanje na temelju Odluke i na temelju članka 122. ZUP-a. Predlaže žalbu usvojiti te predmet vratiti na ponovno odlučivanje prvostupanjskom sudu. Traži trošak sastava žalbe.

4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga, sukladno odredbi članka 134. stavka 1. ZUS-a, Sud nalazi da je prvostupanjski sud pravilno postupio kada je odbio tužbeni zahtjev tužiteljice.

7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 16. ožujka 2023. djelomično zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Grada Zagreba, Ureda za demografiju KLASA: 551-06/20-013/571, URBROJ: 251-21-21-1/009-20-2 od 16. rujna 2020. na način da je usklađena novčana pomoć sukladno članku 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22., dalje: Odluka/22.) na način kako je to propisano člankom 3. i 4. navedene Odluke, sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem tuženika prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

8. Tužiteljica je podnijela tužbu protiv rješenja tuženika od 23. svibnja 2023. kojim je odbijen njen prigovor izjavljen protiv rješenja tijela prvog stupnja od 16. ožujka 2023., a prvostupanjski sud je pobijanom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kakvo je u presudi dano pa neosnovano tužiteljica smatra da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem se to prigovoru točno radi, odnosno o kojem prigovoru je odlučeno. Tužiteljica je predmetni prigovor definirala kao „prigovor čelniku tijela i žalba protiv rješenja od 16. ožujka 2023.“, pozivajući se na članak 105. i članak 122. ZUP-a te Odluku/22., predlažući poništiti pobijano prvostupanjsko rješenje, međutim, iz sadržaja predmetnog prigovora proizlazi da tužiteljica osporava prvostupanjsko rješenje od 16. ožujka 2023., odnosno da se radi o prigovoru propisanom Odlukom/22.

9. Treba reći da je naprijed navedena Odluka/22., na temelju koje su donesena upravna rješenja, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22., a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023.).

10. Nadalje, u vezi prigovora tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba istaći da je rok, propisan člankom 6. Odluke/22., procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke za potrebe usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22., koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je ocijenjen zakonitim presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22. nadležno tijelo nije ni smjelo po njoj postupati.

11. Neosnovan je prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22. nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje. Naime, člankom 130. ZUP-a je propisano da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Nelogično bi bilo da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom). S tim u vezi valja napomenuti da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocjenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

12. Osim toga, u situaciji u kojoj neko pravo priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao što je u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga na temelju članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena je kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

13. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22. koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je Sud u već ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21. imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22. skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te je, s obzirom da se u Odluci/22. razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina, zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22. postupano u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz- 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

14. U odnosu na žalbeni prigovor tužiteljice da joj nije omogućeno da se očituje na spis tuženika jer joj isti nije dostavljen, valja istaknuti da ZUS-om nije propisana obveza suda da tužiteljici u upravnom sporu dostavlja spis tuženika. Iz spisa predmetnog upravnog spora razvidno je da je zamjenica opunomoćenika tužiteljice na raspravi 21. listopada 2024. izvršila uvid u spis tuženika te je prvostupanjski sud osnovano odbio prijedlog za davanje roka za očitovanje na dokumentaciju spisa tuženika, jer se radi o ispravama koje su ranije tijekom upravnog postupka dostavljene tužiteljici.

15. Neosnovano tužiteljica smatra da su povrijeđene odredbe ZUS-a u vezi poziva za ročište budući da iz spisa predmeta proizlazi da je ročište za raspravu održano dana 21. listopada 2024., a na kojem je određeno da će se presuda objaviti 28. listopada 2024., što je u skladu s člankom 121. stavkom 1. ZUS-a. Nadalje, iz sadržaja zapisnika o objavi presude razvidno je da je na ročište za objavu presude pristupila zamjenica opunomoćenika tužiteljice i zapisnik o objavi uredno je potpisala bez iznošenja primjedbe da joj presuda nije ukratko usmeno obrazložena te tužiteljica nije dovela u sumnju da je sud postupio sukladno članku 121. stavku 3. ZUS-a.

16. Zaključno, tužiteljica se neosnovano poziva na odredbe ZPP-a jer se postupak pred upravnim sudovima vodi prema pravilima ovdje mjerodavnog ZUS-a.

17. Kraj takvog stanja stvari, a s obzirom da tužiteljica u žalbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, ovaj Sud nije našao osnove za usvajanje žalbe.

18. S obzirom da tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, to je na temelju članka 147. stavka 1. ZUS-a, valjalo odbiti zahtjev za naknadu troška sastava žalbe.

19. Slijedom svega navedenog, pozivom na članak 135. stavak 1. ZUS-a te članak 148. stavak 4. ZUS-a, odlučeno je kao u izreci.

U Zagrebu 2. srpnja 2025.

Predsjednica vijeća:

Radmila Bolanča Vuković