Poslovni broj: Usž-1280/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, Mire Kovačić i Snježane Horvat - Paliska, članica vijeća te višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice ĆO, OIB: [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 1857/24-6 od 27. prosinca 2024., na sjednici vijeća održanoj 2. srpnja 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1857/24-6 od 27. prosinca 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/885, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 25. travnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/22- 013/1839, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-2 od 30. ožujka 2023. (točka I. izreke). Točkom II. izreke pobijane presude odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Osporavanim rješenjem tuženika od 25. travnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice protiv prvostupanjskog rješenja od 30. ožujka 2023. kojim je zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: UP/I-551-06/16-013/313, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 4. listopada 2016. u dijelu koji glasi: "Novčana pomoć će se isplaćivati mjesečno u visini prosječnog iznosa neto mjesečne plaće u Republici Hrvatskoj prema zadnjim objavljenim podacima Državnog zavoda za statistiku prije isplate novčane pomoći, umanjenog za pripadajuće doprinose, porez i prirez, počev od 9. rujna 2016. Pravo na novčanu pomoć prestaje sukladno odredbama članka 6. Odluke.", novim dijelom rješenja kojim se tužiteljici za dijete ĆOR, novčana pomoć isplaćuje mjesečno, i to do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I – VIII mjesec prethodne godine, od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj, od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. Odluke, u iznosu od 50% neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Nadalje, odlučeno je da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023. korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo sedam godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti sedam godina, posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo sedam godina, korisniku čije će dijete navršiti sedam godina nakon 30. rujna 2023., posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u Gradu Zagrebu ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece, posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika, posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije i posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.

3. Tužiteljica je protiv prvostupanjske presude izjavila žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Prvostupanjski sud je donio presudu na temelju Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22. – dalje: Odluka/22.) kojom je izmijenjena i dopunjena Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18. i 20/21. – dalje: Odluka/18.). Ističe da je prvostupanjski gradski upravni ured pozivom na članak 6. Odluke/22. nakon 31. prosinca 2022. pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti te da je osporila stvarnu nadležnost tuženika kao i osobe prvostupanjskog tijela koja je neposredno rješavajući donijela rješenje protivno uvjetima propisanim člankom 42. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine", 47/09., 110/21. – dalje: ZUP) te da tuženik ne može biti nadležno tijelo jer prigovor nije zakonit pravni lijek zbog članka 164. stavka 4. Statuta Grada Zagreba (,,Službeni glasnik Grada Zagreba'', 11/2021. - dalje: Statut), već je pravni lijek koji je propisan višim općim aktom žalba i za odlučivanje o istom je nadležno ministarstvo. Navodi da je presuda nezakonita jer je sud pogrešno primijenio materijalno pravo, obzirom je tužiteljica pravo stekla na temelju Odluke/16., a ne Odluke/18., a Odluka/22. nije povezana s Odlukom/16. (kojom se potpora stekla osobno od strane korisnika) već isključivo s Odlukom/18 (kojom se potpora stjecala za dijete). Smatra da je protekao procesni prekluzivni rok za donošenje rješenja jer je Odlukom/22. u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku te da sud pogrešno navodi da nije propisana posljedica propusta roka iz čanka 6. Odluke/22. jer je posljedica ta koja ipso iure proizlazi iz postupanja javnopravnog tijela kojim se zadire u prava stranke bez osnova u zakonu i bez zahtjeva stranke. Ukazuje na odluke Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravnu prirodu rokova te na pravna shvaćanja ovog Suda koja smatra primjenjivim za konkretni slučaj. Navodi da je povrijeđeno načelo razmjernosti u odnosu na prava tužiteljice stečena pravomoćnim rješenjem. Korisnica je socijalnih prava koje je stekla na temelju pravomoćnog upravnog akta, predmetna novčana pomoć se obračunava i isplaćuje kao oblik drugog dohotka, korisnicima mjere su uplaćeni i doprinosi za mirovinsko i zdravstveno osiguranje, a razdoblje korištenja je uračunato u mirovinski staž. Grubo joj je narušeno pravo na pravično suđenje jer joj je sud onemogućio upoznati se s izvedenim dokazima, kao i pravo na saslušanje stranke u upravnom postupku jer prvostupanjsko tijelo nije provelo ispitni postupak u skladu s odredbama ZUP-a. Ističe da je sporno je li tuženik postupio u predmetnoj upravnoj stvari, odnosno je li vodio upravni postupak u drugom stupnju te je sporna činjenica sadrži li drugostupanjsko rješenje potpis te je li to potpis tuženika. Upire na odredbe ZUP-a i Statuta Grada Zagreba te zaključuje da Gradonačelnik Grada Zagreba kao izvršno tijelo ne vodi upravne postupke. Smatra da je došlo i do povrede zabrane retroaktivnosti, što je sud propustio zakonito cijeniti, s obzirom na to da je prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti, jer je rješavano ex tunc, a ne pro futuro, jer se zadiralo u pravomoćni upravni akt za period koji je protekao prije nastupa izvršnosti. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu, usvojiti tužbeni zahtjev. Traži troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe.

4. Tuženik, uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući presudu prvostupanjskog suda u granicama žalbenih razloga, sukladno članku 134. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", 36/24. – dalje: ZUS), Sud žalbene razloge ocjenjuje neosnovanim.

7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 30. ožujka 2023. zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Ureda za demografiju od 4. listopada 2016. na temelju članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22., dalje: Odluka/22.) na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke/22. kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

8. Naprijed navedena Odluka/22., na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

9. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući da je u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da se radi o upravnim aktima pa da izvršno tijelo, tuženik, ne nadzire zakonitost uprave.

10. Člankom 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju te Odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

11. Članak 10. navedene Odluke bio je predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023., zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.

12. U toj presudi Sud je ocijenio da s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18. propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.). Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje ovaj Sud je imao u vidu izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019.

(točka 18. i 19. presude).

13. Neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

14. Suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje pravilno je prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom članka 23. ZUP-a rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 13/22. i 31/22. - dalje: Pravilnik) utvrdio da je u točki 75. Sistematizacije koja je prilog navedenog Pravilnika propisano da su u opisu poslova višeg stručnog suradnika za provedbu mjera pronatalitetne politike poslovi rješavanja u složenijim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.

15. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22. je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22. koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, ocjenjen zakonitim presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22. nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

16. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze tužiteljici se navodi da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim budući da se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika na nedvojben način mogu utvrditi na temelju dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda, izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.

17. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja). Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno.

18. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22. koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je Sud u ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21. imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22. skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti pa s obzirom da se u Odluci/22. razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22. postupano u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

19. U odnosu na žalbeni prigovor tužiteljice da joj nije omogućeno očitovati se na spis tuženika jer joj isti nije dostavljen, valja istaknuti da ZUS-om nije propisana obveza suda da tužiteljici u upravnom sporu dostavlja spis tuženika. Kako je tužiteljica tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu.

20. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na članak 135. stavak 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na članku 147. stavku 1. ZUS-a.

U Zagrebu 2. srpnja 2025.

Predsjednica vijeća:

Radmila Bolanča Vuković