Poslovni broj: Usž-3241/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Borisa Markovića, predsjednika vijeća, Blanše Turić i Željke Zrilić Ježek, članica vijeća te sudske savjetnice Tajane Šimunović, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice LBC iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupane po opunomoćenici, odvjetnici Andreji Srednoselec Pintarić u Zagrebu, Jukićeva 36, protiv tuženika Hrvatske komore fizioterapeuta, Zagreb, Donje Svetice 46c/IV, OIB: 48223065486, radi izdavanja odobrenja za samostalan rad, odlučujući o žalbi tuženika protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3505/2023-20 od 20. ožujka 2024., na sjednici vijeća održanoj 2. srpnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tuženika i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3505/2023-20 od 20. ožujka 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Presudom Upravnog suda u Zagrebu, točkom I. izreke poništeno je rješenje Hrvatske komore fizioterapeuta, klasa: UP/I-034-04/17-01/261, urbroj: 33-13-19-7 od 12. travnja 2019. Točkom II. izreke utvrđuje se da tužiteljica ispunjava zakonom propisane uvjete za upis u Registar fizioterapeuta Hrvatske komore fizioterapeuta. Točkom III. nalaže se Hrvatskoj komori fizioterapeuta da donese novo rješenje po zahtjevu tužiteljice. Točkom IV. izreke nalaže se tuženiku, Hrvatskoj komori fizioterapeuta, da u roku od 60 dana od dana pravomoćnosti ove odluke tužiteljici naknadi troškove ovog upravnog spora u iznosu od 5.312,50 eura.

2. Osporenim rješenjem tuženika od 12. travnja 2019. odbijen je zahtjev tužiteljice za izdavanje odobrenja za samostalan rad (licenca) za prvostupnika fizioterapeuta i podredno za upis u Registar prvostupnika fizioterapeuta.

3. Protiv označene presude žalbu je izjavio tuženik iz svih žalbenih razloga. U bitnome navodi da je osporena presuda donesena u ponovljenom postupku, nakon odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-2889/2021 od 12. srpnja 2023. kojom je ukinuta presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usž- 3992/20-3 od 3. veljače 2021. i presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1838/19-7 od 15. srpnja 2020. te predmet vraćen na ponovni postupak. Navodi da iz obrazloženja odluke Ustavnog suda nedvojbeno proizlazi da je ključna obveza suda da u ponovljenom postupku utvrdi i odgovori na pitanje, je li tuženik imao pravo preispitivati akt Ministarstva zdravstva. Ističe da u ovoj presudi, u ponovljenom postupku, sud to nije učinio, čime je zanemario obveznu uputu Ustavnog suda te je prekoračio granice onoga na što ga je Ustavni sud izrijekom uputio te je praktički preinačio u svom sadržaju prethodno donesenu presudu Upravnog suda od 15. srpnja 2020. Tuženik ističe da sud izvlači iz konteksta uputu Ustavnog suda koja je jasna i nedvosmislena te je podvodi pod pitanja koja samovoljno postavlja i pokušava presudom riješiti, i to je li tužiteljica fizioterapeut i je li ima ovlaštenje za upis u Registar Komore, međutim, to pitanje ne da nije sporno, nego to pitanje niti jedan od sudova, koji su sudili u sličnim i istovrsnim predmetima nije postavljao, jer je pravna norma jasna, dakle, nedvojbeno je i notorno da je fizioterapeut isključivo i jedino prvostupnik fizioterapije, odnosno osoba koja udovoljava jasno postavljenim odredbama Zakona o fizioterapeutskoj djelatnosti. Tuženik se poziva na odredbu članka 15. stavka 7. navedenog Zakona, kojim je propisano da uvjete, način i postupak davanja, obnavljanja i oduzimanja odobrenja za samostalan rad fizioterapeuta, fizioterapeutskog tehničara, radnog terapeuta i masera – kupeljara u fizikalnoj terapiji propisuje općim aktom tuženik, Pravilnikom o izdavanju, obnavljanju i oduzimanju odobrenja za samostalni rad, s tim da su u članku 8. propisani uvjet i dokazi za izdavanje odobrenja za samostalan rad za masera – kupeljara, fizioterapeutskog tehničara i prvostupnika fizioterapije. Tuženik nadalje ističe da je izdavanje odobrenja za samostalan rad javna ovlast tuženika koja se provodi u upravnom postupku, dok se polaganje stručnog ispita obavlja ispred ispitne komisije Ministarstva zdravstva te se radi o dva odvojena upravna postupka, neovisna jedna o drugom. Nadalje, tuženik se poziva i na odredbu članka 171. stavka 1. Zakona o zdravstvenoj zaštiti, kojim je propisano da je odobrenje za samostalan rad javna isprava, koju prema posebnom zakonu izdaje nadležna komora nakon stečene stručne kvalifikacije, odnosno dobivanja uvjerenja zdravstvenog radnika o položenom stručnom ispitu.

Nadalje, tuženik ističe da je Ustavni sud dao jasnu uputu da prvenstveno sud u ponovljenom postupku utvrdi, je li u postupcima koji se provode pred Komorom tuženik ima pravo i na koji način preispitivati akte Ministarstva zdravstva ovdje spornog uvjerenja o položenom stručnom ispitu za diplomiranog fizioterapeuta, što upravni sud u ponovljenom postupku nije učinio, već je postavio svoja pravila za provedbu zaključaka i uputa Ustavnog suda i samim time utvrđivanja predmeta ovog spora i odlučivanja o istom. Smatra da je prvostupanjski sud povrijedio pravila postupanja te pogrešno utvrdio činjenično stanje vodeći se iskrivljenim shvaćanjem upute Ustavnog suda, a što je, prema mišljenju tuženika, dovoljan razlog za usvajanje žalbe i poništavanje presude. Tuženik nadalje ističe da je prvostupanjski sud u odgovoru na pitanje, može li se tužiteljica smatrati osobom s temeljnim obrazovanjem na području fizioterapije, prebacio fokus s primjene Zakona o fizioterapeutskoj djelatnosti na primjenu odredbi Zakona o akademskim i stručnim nazivima i akademskom stupnju, koji je neprimjenjiv jer je izvan snage, a koji Zakon, kao niti sada važeći Zakon o akademskim i stručnim nazivima i akademskom stupnju ne daje odgovor na to pitanje, već isključivo odredba članka 8. Zakona o fizioterapeutskoj djelatnosti prema kojoj se završavanjem studija iz članka 7. ovoga Zakona stječe pravo na naziv prvostupnik fizioterapeuta. Tuženik navodi kako ne spori da je tužiteljica završetkom dodatnog školovanja stekla 120 ECTS bodova, stručni naziv diplomirani fizioterapeut i sva prava koja joj iz njega pripadaju, ali ta prava treba tražiti u okviru nekih drugih ovlaštenja, a nikako za obavljanje regulirane profesije fizioterapeuta. Tužiteljica nije stekla "pravo na izdavanje odobrenja za samostalan rad za diplomiranog fizioterapeuta", niti pravo na upis u registar kao diplomirani fizioterapeut. Tuženik također naglašava kako je člankom 14. Zakona propisano da pravo na upis u registar fizioterapeuta ima fizioterapeut koji je obavio pripravnički staž i položio stručni ispit. Fizioterapeut u smislu primjene odredbe zakona je prvostupnik fizioterapije, a nikako diplomirani fizioterapeut pa činjenica pozivanja i ishođenja uvjerenja o položenom stručnom ispitu od 9. lipnja 2015. ne znači a priori odobrenja za samostalan rad. Tuženik ističe da je, sukladno Pravilniku iz članka 15. stavka 7. Zakona o fizioterapeutskoj djelatnosti, utvrdio činjenično stanje da tužiteljica nije dostavila potrebnu dokumentaciju za ishođenje odobrenja za samostalan rad prvostupnika fizioterapeuta sukladno članku 18. Pravilnika, a to je da nema diplomu o završenom obrazovanju za prvostupnika fizioterapije u trajanju od tri godine te da nema uvjerenje o položenom stručnom ispitu za prvostupnika fizioterapije koji se polaže pred ispitnom komisiju Ministarstva zdravstva sukladno članku 13. stavku 3. točki 4. Pravilnika o pripravničkom stažu. Tuženik također dodaje kako sud nije cijenio mišljenje Zdravstvenog veleučilišta na kojem je tužiteljica završila obrazovanje za radnog fizioterapeuta i naknadno specijalistički diplomski studij fizioterapije i pri tome isto Veleučilište se očitovalo da tužiteljica nema kompetencije stručne kvalifikacije prvostupnika fizioterapije. Tuženik zaključno ističe da je prema Zakonu o fizioterapeutskoj djelatnosti, fizioterapeut osoba s završenom obrazovnom kvalifikacijom prvostupnika fizioterapije u trajanju od tri godine kojim se stječe 180 ECTS bodova, a ne specijalističkog diplomskog studija fizioterapije koji traje dvije godine i kojim se stječe 120 ECTS bodova. Smatra da je tu činjenicu sud potpuno zanemario, iako je navedeni Zakon donesen 3. listopada 2008., odnosno prije nego je tužiteljica upisala akademski studij u akademskoj godini 2009./2010., zbog čega nije mogla imati legitimna, a niti vrijednosna očekivanja jer diplomirani fizioterapeut nije priznato zdravstveno zanimanje. Slijedom toga tuženik smatra kako nije bilo osnove za primjenu odredbi članka 7., 8. i 14. Zakona o fizioterapeutskoj djelatnosti u vezi rješavanja zahtjeva za izdavanje odobrenja za samostalan rad. Tuženik također dodaje kako tužiteljica ima ista prava kao i farmaceutski tehničar koja proizlaze iz uvjerenja o položenom ispitu za diplomiranog fizioterapeuta, a za ta dva zanimanja zakonodavac nije propisao obvezu da trebaju ishoditi odobrenje za samostalan rad. Tuženik napominje da, i ukoliko se radi o grešci, na što ukazuje sud, uvjerenje ne može biti relevantan dokaz za izdavanje odobrenja za rad. Tuženik dodaje kako nije preispitivao odluke Ministarstva, jer nisu od značaja za odlučivanje o predmetnoj stvari, budući kao što je prethodno naveo, polaganje stručnog ispita je postupak izdavanja odobrenja za samostalan rad koji provodi tuženik, koji su odvojeni postupci, neovisni jedan o drugome. Tuženik iz navedenih razloga predlaže ovom Sudu da poništi osporenu presudu te odbije tužbeni zahtjev tužiteljice kao i zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

4. Tužiteljica u odgovoru na žalbu u bitnome ističe da je prvostupanjski sud pravilno primijenio pravila postupka, točno i potpuno utvrdio činjenično stanje te na tako utvrđeno činjenično stanje pravilno primijenio materijalno pravo i donio presudu. Ističe kako tuženik svoje navode iz žalbe nije ničim potkrijepio. Poziva se na završeno obrazovanje te zaključuje da iz svega navedenog proizlazi da je stekla 300 ECTS bodova, što odgovara obrazovanju visoke stručne spreme, sukladno tumačenju Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa. Navodi da je položila stručni ispit za diplomiranog fizioterapeuta pa se osporenim rješenjem tuženik stavlja izvan zakona i narušava stečena subjektivna prava građana. Predlaže da se odbije žalbu kao neosnovana te da joj se i nadoknadi trošak sastava odgovora na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući prvostupanjsku presudu u dijelu u kojem je osporena žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi te pazeći na ništavost po službenoj dužnosti, sukladno odredbi članka 73. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21. - dalje ZUS), ovaj Sud je ocijenio da navodi tuženika nisu odlučni za drukčije rješenje predmetne upravne stvari.

7. Iz obrazloženja osporene presude i podataka spisa predmeta proizlazi da je odlukom Ustavnog suda broj: U-III-2889/2021 od 12. srpnja 2023. ukinuta presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usž-3992/20-2 od 3. veljače 2021. i presuda Upravnog suda u Zagrebu poslovni broj: Us I-1838/19-7 od 15. srpnja 2020. i predmet vraćen prvostupanjskom sudu na ponovni postupak.

8. Naime, presudom Upravnog suda u Zagrebu odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništenje rješenja tuženika od 12. travnja 2012., kojim je odbijen zahtjev tužiteljice za izdavanje odobrenja za samostalan rad (licenca), za prvostupnika fizioterapeuta i podredno upisa u Registar prvostupnika fizioterapeuta, a koja presuda je potvrđena presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske.

9. Prvostupanjski je sud, uvažavajući stajališta iznesena u odluci Ustavnog suda, dao ocjenu ima li tužiteljica pravo na upis u Registar fizioterapeuta i sukladno tome da joj se izda odobrenje za samostalan rad. Pri tome se u obrazloženju presude pozvao na odredbu članka 14. stavka 2. Zakona o fizioterapeutskoj djelatnosti ("Narodne novine", 120/08. – dalje: Zakon), kojim je u stavku 2. propisano da pravo na upis u Registar fizioterapeuta ima fizioterapeut koji je obavio pripravnički staž i položio ispit. S tim u vezi prvostupanjski sud je dalje razmatrao i pitanje je li se tužiteljica u smislu navedene odredbe treba smatrati fizioterapeutom.

10. Odredbom članka 7. Zakona propisano je da temeljno obrazovanje fizioterapeuti stječu završavanjem studija fizioterapije kojim se osigurava visoka razina obrazovanja sukladno propisima iz područja visokog obrazovanja. Dakle, temeljno obrazovanje na području fizioterapije, navedena zakonska odredba vezuje uz stupanj visokog obrazovanja te s tim u vezi prvostupanjski sud se osvrće i na primjenu odredbi Zakona o akademskim i stručnim nazivima i akademskom stupnju ("Narodne novine", 107/07. i 118/12.). Prvostupanjski je sud uvidom u diplomu Zdravstvenog veleučilišta u Zagrebu, klasa: 602-04/12-07/11, urbroj: 251-379-2-12- 01 od 9. veljače 2012. utvrdio da je tužiteljica završetkom dodatnog školovanja stekla 120 ECTS bodova, stručni naziv diplomirani fizioterapeut i sva prava koja joj iz njega pripadaju. Time je ostvarila visoko obrazovanje iz polja fizioterapije. Nadalje, sud navodi kako tužiteljica u cijelosti ispunjava i odgovarajući stupanj specijalističkog obrazovanja, kao zakonom propisani uvjet za upis u Registar fizioterapeuta.

11. Nadalje, prvostupanjski sud u obrazloženju presude upućuje i na uvjerenje o položenom stručnom ispitu Ministarstva zdravlja, Ispitnog povjerenstva Zagreb od 9. lipnja 2015., pravomoćnu odluku na temelju koje je tužiteljica stekla određena prava i ima legitimno očekivanje da se nakon stjecanja naprijed navedenog zvanja postupi sukladno članku 14. stavku 1. Zakona, a koja propisuje uvjete za odobrenje upisa u Registar. Nadalje, prvostupanjski sud se osvrće i na primjenu odredbi Pravilnika o izdavanju, obnavljanju i oduzimanju odobrenja za samostalan rad (licenca) koji provedbeni propis iz članka 15. stavka 7. Zakona propisuje da se licenca izdaje s datumom upisa u odgovarajući registar u Komori, osim ako Pravilnikom ili nekim drugim aktom Komore nije drukčije određeno. Slijedom toga, prvostupanjski sud zaključuje da je na temelju navedene odredbe Pravilnika tuženik u obvezi nakon provedbe upisa tužiteljice u odgovarajući registar, ocijenivši da su za upis ispunjeni zakonom propisani uvjeti, izdati tužiteljici odobrenje za samostalan rad.

12. Slijedom svega navedenog, ovaj Sud ne nalazi osnovanim žalbene navode tuženika, budući da je prvostupanjski sud u presudi razmotrio sva činjenična i pravna pitanja koja su od značaja za rješavanje predmetne stvari te dao odgovor i na pitanja na koja je ukazao Ustavni sud u svojoj odluci.

13. Prvostupanjski je sud, na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, zaključio kako nije sporno da je tužiteljica završetkom Više zdravstvene škole stekla višu stručnu spremu i naziv viši radni fizioterapeut te je završetkom tog stupnja stekla 180 ECTS bodova. Također, za sud nije sporno niti da je tužiteljica položila razlikovne sadržaje fizioterapije, pri tome napominjući kako posebna isprava o tome nije izdana, budući da je tužiteljica, nastavljajući školovanje po položenom razlikovnom sadržaju (sukladno kojem se izjednačava sa višom stručnom spremom u fizioterapiji – 180 ECTS bodova) i u nastavnom školovanju u struci fizioterapije, stekla dodatnih 120 ECTS bodova, odnosno ukupno 300 ECTS bodova te stručni naziv diplomirani fizioterapeut, a koje zvanje je sadržanoj visoka stručna sprema prema specijalističkom studiju fizioterapije. Pri tome sud napominje da je po polaganju propisanih razlikovnih sadržaja, stečena predispozicija za nastavak usavršavanja u novoj odabranoj struci, sukladno smislu Bolonjske deklaracije te je time sustav dao ovlaštenje navedenom Visokom učilištu da izvrši školovanje kandidata u struci i stupnju obrazovanja, prema odredbama Zakona o akademskim i stručnim nazivima i akademskom stupnju. Slijedom toga, prvostupanjski sud zaključuje da okvir razlikovnog sadržaja, njegov obim, obrazovni kvalitet, odnosno kvantitet, kojeg obavlja Zdravstveno veleučilište ne mogu biti predmetom ocjene javnopravnog tijela koje vodi Registar, zbog čega te okolnosti nisu predmet ocjene ni u upravnom sporu uz uvažavanje postojanja svih formalnih isprava. Prvostupanjski je sud također obrazložio da je upravo na temelju ocjene formalnog obrazovanja tužiteljice, Ministarstvo zdravlja izdalo uvjerenje o položenom ispitu, što znači da je prethodno o tome preispitalo stručnu kvalifikaciju tužiteljice. Pri tome je napomenuo da se radi o tijelu ovlaštenom za nadzor zakonitosti rada tuženika, a ujedno i tijelu čije je temeljno djelovanje i cilj zdravstvena zaštita građana.

14. Slijedom svega navedenog, ovaj Sud ocjenjuje da je prvostupanjski sud razmotrio sva činjenična i pravna pitanja koja su od značaja za donošenje odluke o predmetnoj stvari, odnosno dao je valjane, dostatne i relevantne razloge na kojima je utemeljio odluku te je ujedno i postupio u skladu s obvezama koje proizlaze iz članka 60. stavka 4. ZUS-a.

15. U odnosu na navod tuženika kojima osporava izreku prvostupanjske presude, ističe se da je Visoki upravni sud svojom presudom poslovni broj: Usž-2053/23 od 27. rujna 2023., odlučujući o drugom istovrsnom predmetu, odbio žalbu tuženika i potvrdio presudu Upravnog suda poslovni broj: Us I-1528/17-12 od 27. studenoga 2017. kojom je u točki III. izreke sada pravomoćno utvrđeno da tužiteljica ispunjava zakonom propisane uvjete za upis u Registar fizioterapeuta Hrvatske komore fizioterapeuta te je točkom IV. izreke naloženo tuženiku da u roku od 60 dana od dana zaprimanja prijepisa te presude izvrši upis tužiteljice u Registar fizioterapeuta te da joj u skladu s tim upisom izda odobrenje za samostalan rad. S obzirom da je pravomoćnom odlukom tuženiku naloženo na koji način će postupiti, prvostupanjski je sud temeljem odredbe članka 58. stavka 1. ZUS-a, s obzirom da priroda stvari to dopušta, osnovano usvojio tužbeni zahtjev tužiteljice te poništio osporene odluke i odlučio kao u izreci ovdje osporene presude.

16. U odnosu na odluku o troškovima upravnog spora, ističe se da je tužiteljica uspjela u upravnom sporu te ima pravo na naknadu troškova upravnog spora kako je to pobliže navedeno u točki 42. osporene presude, primjenom članka 79. ZUS-a i Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika. U odnosu na navod tuženika valja istaknuti da je tužiteljica dostavljenim Troškovnikom popisala zatražene troškovi, s kojima je tuženik upoznat, kako to proizlazi iz raspravnog zapisnika od 14. ožujka 2024.

17. Slijedom svega navedenog proizlazi da se navodi žalbe ne nalaze osnovanim zbog čega je trebalo temeljem članka 74. stavka 1. ZUS-a žalbu odbiti kao neosnovanu i potvrditi prvostupanjsku presudu, tj. odlučiti kao pod točkom I. izreke.

18. S obzirom da navodi iz odgovora na žalbu tužiteljice nisu utjecali na ishod ovoga spora, to je odbijen zahtjev za naknadu troškova odgovora na žalbu primjenom članka 79. ZUS-a, zbog čega je odlučeno kao pod točkom II. izreke.

U Zagrebu 2. srpnja 2025.

Predsjednik vijeća

Boris Marković